Законодавча і нормативна основа регіональної політики України

     Вступ

     Нині  однією з найважливіших проблем  є розробка і прийняття пакету законодавчих актів, які регламентуватимуть регіональну політику у нашій  державі.

     Законодавчу основу забезпечення реалізації Концепції  державної регіональної політики, виходячи з положень Конституції України, мають скласти акти, спрямовані на впровадження концептуальних засад адміністративної реформи, реформування адміністративно-територіального устрою, міжбюджетних взаємовідносин, програм підтримки і розвитку місцевого самоврядування.

     Крім того, регіональні аспекти мають знайти відображення у законодавстві: про двопалатний парламент; про вибори народних депутатів України; про Кабінет Міністрів України; про центральний орган виконавчої влади із спеціальним статусом з питань регіональної політики; про соціально-економічне планування в Україні; про місцеві податки і збори; про органи самоорганізації населення; про службу в органах місцевого самоврядування; про стимулювання розвитку регіонів та депресивних територій; про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії та ін.

 

     1. Історія та основні положення розвитку законодавчої та нормативної основи регіональної політики

     Положення нової Конституції України визначили  місцеве самоврядування в якості одного з провідних інститутів конституційного ладу. Про це свідчать конституційні гарантії, рівень регламентації головних засад місцевого самоврядування, якому присвячений не лише спеціальний ХІ розділ Конституції (статті140-146), а й також статті 5, 7, 13, 19, 38, 40, 71, 118 та ряд інших. Особливо принципове значення має стаття 7 Конституції, в якій визначено, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

     Конституція України створила правові умови  для оновлення всього законодавства, в тому числі законів, які принципово змінюють всю систему організації влади.

     Окрім Конституції правову основу місцевого  самоврядування в Україні складає  система нормативно-правових актів  – законів України, відповідних  актів Президента України і Кабінету Міністрів України, актів органів  місцевого самоврядування та актів, прийнятих на місцевих референдумах, що регламентують організацію і функціонування місцевого самоврядування в Україні.

     Базовим законом є Закон  України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 року, який відповідно до положень Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади і принципи організації, діяльності і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.  Саме на підставі цього Закону розроблено інші закони  в яких регламентуються окремі питання функціонування місцевого самоврядування, а  саме:

     — “Про статус депутатів місцевих рад”;

     — “Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів”;

     — “Про столицю України — місто-герой Київ";

     — “Про порядок передачі об’єктів права державної та комунальної власності”;

     — “Про місцеві державні адміністрації”;

     Протягом 2001 першої половини 2002 років Верховною  Радою України було прийнято ще цілу низку законодавчих актів, що посилили правову основу здійснення демократії на місцевому та регіональному рівнях. Серед них:

     — “Про службу в органах місцевого самоврядування”;

     — “Про державно-правовий експеримент розвитку місцевого самоврядування в місті Ірпені, селищах Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинське Київської області”;

     — “Про органи самоорганізації населення”;

     — “Бюджетний  кодекс України”;

     — “Земельний кодекс України”;

     — “Про генеральну схему планування території України”;

     — “Про судоустрій”.

     Протягом  зазначеного періоду Верховною  Радою України ухвалено у першому читанні та готуються до подання на друге читання проекти законів “Про місцеве самоврядування в Україні” (нова  редакція); “Про референдуми Автономної Республіки Крим, місцеві референдуми та інші форми безпосереднього волевиявлення територіальної громади”, розглянуті проекти законів “Про громадські організації”, “Про внесення змін до Закону України “Про об’єднання громадян”, “Про затвердження Загальнодержавної Програми розвитку малих міст України”. Крім того, прийнято Закон України “Про забезпечення додержання вимог щодо несумісності службової діяльності посадових осіб місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади” (з пропозиціями Президента України).

     Триває  робота над законопроектами “Про внесення змін до Закону  “Про місцеві  державні адміністрації”, “Про адміністративно-територіальний устрій України”, “Про місцеві податки і збори”, “Про засади стимулювання розвитку регіонів” та деяких інших.

     Значне  місце в системі нормативно-правових актів з питань місцевого самоврядування займають рішення Конституційного Суду України, які сприяють більш глибокому усвідомленню природи місцевого самоврядування,  уникненню різнотлумачень положень актів  законодавства з цих питань та їх однаковому застосуванню на практиці.

     Президент України також здійснює кроки, спрямовані на розвиток законодавства про місцеве самоврядування. 

     У 1998 році в Україні розпочата адміністративна  реформа, складовою якої є муніципальна реформа. 

     25 травня 2001 року Указом Президента  України було затверджено Концепцію державної регіональної політики. Однією з передумов, якою визначено характер та направленість цього документу, стала необхідність створення ефективних механізмів стимулювання діяльності місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та населення щодо прискорення розвитку регіонів.

     13 вересня 2001 року Кабінет Міністрів  України своїм розпорядженням  №37-р затвердив заходи по реалізації  Концепції державної регіональної  політики, які планується здійснити  у  два етапи, — з 2001 по 2003 рік та з 2004 року і далі.

 

      2. Боротьба проти  дефіциту законодавства  про місцеве самоврядування

     30 серпня 2001 року стає однією із  знаменних віх у розвиткові  місцевого самоврядування в Україні.  Президент України видав Указ "Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні". Цей важливий документ спрямований на подальше зміцнення основ місцевої демократії і є державно-правовим стимулом для здійснення адміністративної реформи, державної регіональної політики на місцевому рівні організації державної влади та місцевого самоврядування.

     Відповідно  до Указу, розвиток місцевого самоврядування визнається одним із найпріоритетніших  напрямів державної політики України. Для координації підготовки пропозицій щодо розвитку місцевого самоврядування утворено спеціальну робочу групу з представників Верховної Ради України, Адміністрації Президента України, Кабінету Міністрів України, місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх об'єднань, провідних вчених.

     Серед основних завдань зазначеної групи: аналіз проблемних питань розвитку місцевого самоврядування в Україні та підготовка і внесення пропозицій щодо їх вирішення; комплексне опрацювання проектів законів з питань вдосконалення засад місцевого самоврядування в Україні; залучення до підготовки проектів законів з питань місцевого самоврядування іноземних фахівців; вивчення причин проблемних ситуацій, що склалися в окремих областях України у відносинах між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади і внесення пропозицій щодо попередження виникнення таких ситуацій та поліпшення взаємодії між ними; підготовка та внесення пропозицій щодо посилення державного контролю за виконанням органами державної влади та місцевого самоврядування, юридичними  особами  та  громадянами актів законодавства про місцеве самоврядування; аналіз стану реалізації Україною міжнародних зобов'язань щодо розвитку місцевого самоврядування та внесення  пропозицій  щодо забезпечення безумовного їх виконання; створення чіткої системи інформування відповідних структур  Ради  Європи і  міжнародних організацій про виконання Україною зазначених зобов'язань.

     Але найбільш важливим є те, що згаданим Указом Президента  затверджено  Програму державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні.

     Метою програми є зміцнення та вдосконалення  нормативно-правових, фінансово-економічних, науково-методичних, кадрових, просвітницьких та  інформаційних засад подальшого розвитку місцевого самоврядування.

     До  основних завдань Програми відносяться:

     — здійснення аналізу правових засад функціонування галузі місцевого самоврядування. Результатом цієї роботи має стати розроблення програми законодавчого забезпечення місцевого самоврядування, спрямованої на зміцнення його організаційно-правових і фінансово-економічних основ.

     — проведення наукових досліджень та підготовка пропозицій  рекомендацій з актуальних проблем місцевого самоврядування, зокрема, щодо механізмів формування економічно достатніх територіальних громад;  удосконалення   механізмів   управління   об'єктами   права комунальної власності та спільної власності територіальних громад; створення належних умов для реалізації територіальними громадами  та  органами  місцевого  самоврядування  своїх прав  та повноважень; судового захисту прав місцевого самоврядування;  залучення громадських організацій, наукових установ, вчених, жителів  сіл,  селищ,  міст  до  процесів  розвитку  місцевого самоврядування в Україні тощо. 

     —   підвищення професійного рівня посадових осіб органів місцевого самоврядування, забезпечення підготовки кадрів для цих органів та надання  ним науково-методичної  допомоги;

     — проведення просвітницької діяльності з питань розвитку місцевого самоврядування в Україні та розв'язання проблем у цій сфері; поліпшення взаємодії асоціацій та інших об'єднань органів місцевого самоврядування з органами виконавчої влади, а також забезпечення громадської підтримки ходу муніципальної реформи;

     — вивчення, аналіз, узагальнення і  впровадження кращого вітчизняного та міжнародного досвіду в сфері розвитку місцевого самоврядування.

     На  виконання мети та основних завдань  Програми державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні  визначені та затверджені розпорядженням  Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року конкретні заходи щодо її реалізації.

     З метою вироблення ефективних шляхів вирішення проблем життєзабезпечення  територіальних громад сіл, селищ і  міст Президентом України видано  Указ від 28 жовтня 2002 року № 952 “Про Всеукраїнський конкурс проектів та програм розвитку місцевого самоврядування”. Згідно з цим Указом починаючи з 2003 року запроваджується Всеукраїнський конкурс проектів та програм розвитку місцевого самоврядування. Зазначена ініціатива Президента України є наступним кроком щодо створення організаційних та правових засад розроблення та впровадження проектів з проведення експериментів розвитку місцевого самоврядування. Відповідна робота вже розпочата. На виконання зазначеної Програми та затверджених Кабінетом Міністрів України заходів Міністерством юстиції підготовлено проект Закону України “Про проведення експериментів розвитку місцевого самоврядування”.

     Міністерством юстиції також розроблено проекти  Примірного статуту територіальної громади та Типового положення про  орган самоорганізації населення.  

     Таким чином, зусиллями Парламенту, Президента України, Кабінету Міністрів України національний дефіцит законодавства про місцеве самоврядування хоча і повільно, але поступово ліквідовується.

 

      3. Важливі реформи та нові проекти

     Поєднання процесів централізації та децентралізації влади, гармонізація загальнодержавних, регіональних та місцевих інтересів, максимальне наближення послуг, що надаються органами державної влади та органами місцевого самоврядування, до безпосередніх споживачів є одними із принципів, на яких згідно з Концепцією державної регіональної політики (Указ Президента України від 25 травня 2001 року № 341), ґрунтується державна регіональна політика в нашій державі.

     Завдання  по трансформації існуючого адміністративно-територіального  устрою, реформуванню системи місцевого самоврядування визначені у Посланні Президента України до Верховної Ради України “Україна: поступ у ХХІ сторіччя. Стратегія економічного та соціального розвитку на 2000-2004 роки”, Концепції адміністративної реформи в Україні, основні положення якої Указом Президента України від 22 липня 1998 року №810 покладені в основу реформування системи державного управління, Концепції державної регіональної політики, затвердженої Указом Президента України від 25 травня 2001 року №341, Програмі інтеграції України до Європейського Союзу, схваленої Указом Президента України від 14 вересня 2000 року №1072, Програмі державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні, затвердженої Указом Президента України від 30 серпня 2001 року №749.

     Слід більш детально зупинитись на питанні конституційно-правових засад такого добровільного об’єднання територіальних громад.

     Так, відповідно до частини першої статті 140 Конституції України місцеве  самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

     Однак у літературі і навколо проекту  Закону України “Про адміністративно-територіальний устрій України” точились дискусії щодо правомірності об’єднання територіальних громад селищ, міст, сіл. Кінець цим спорам поклав Конституційний Суд України.