Возможности и проблемы интеграции бюджетных систем стран постсоветского пространства

В.В. Климанов,

директор  Института реформирования общественных финансов,

доктор  экономических наук 
 
 

Возможности и проблемы интеграции

бюджетных систем стран постсоветского пространства  

      Полномасштабная интеграция стран на постсоветском пространстве невозможна без интеграции их бюджетных систем. Возможен и другой подход – использование интеграции бюджетных систем как одного из средств создания единого экономического пространства, или даже компонент данного процесса.

      Однако  говорить об интеграции бюджетного пространства в ситуации, когда рынки интегрирующихся стран закрыты друг от друга таможенными барьерами, причем, не только тарифными, но и техническими, достаточно сложно. Вместе с тем именно тарифные барьеры, которые являются фактором, так или иначе влияющим на наполнение национальных бюджетов, наиболее четко показывают наличие или отсутствие предпосылок для интеграции бюджетных систем. Кроме того, отсутствие единой валюты или согласованной политики в области валютных курсов также может быть препятствием такой интеграции.

      Таким образом, существуют два основных варианта интеграции бюджетного пространства с  точки зрения ее интенсивности: формирование единого бюджета и унификация и гармонизация бюджетных систем или ее отдельных компонентов.

      В самом общем плане под интеграцией бюджетных систем следует понимать формирование и развитие межсистемных (имеется в виду между бюджетными системами отдельных стран) взаимосвязей, принимающих форму согласованных изменений, унификаций, гармонизации или объединения; это процесс усиления согласованности (скоординированности) функционирования и изменения бюджетных систем.

      Наиболее  сильной формой интеграции можно  считать формирование единого бюджета. Однако в этом случае важно понимать, какой именно это единый бюджет. Принципиальное значение имеет понимание содержания политического устройства (государственного или надгосударственного), которое сопряжено с формированием единого бюджета. Фактически создание единого бюджета формально соответствует отказу от части суверенитета каждого из участников интеграции. В рамках формирования единого бюджета речь должна идти, скорее всего, о концентрации полномочий (в том числе и посредством делегирования), которые вычленяются из совокупности прав, необходимых для обеспечения функционирования бюджетной системы каждой из стран в отдельности.

      Формирование  единого бюджета «с нуля» создает  возможность ослабить проблемы, порождаемые  зависимостью от предшествующего развития. Интегрированная бюджетная система, ядром которой является единый бюджет, может быть выстроена на основе соблюдения единых правил и механизмов, обеспечивающих их соблюдение. Такие правила затрагивают вопросы наполнения доходной части бюджета, определения приоритетов осуществления государственных расходов, обслуживания и погашения долга и т.п.

      Однако  формирование полноценного единого  бюджета, как правило, не стоит в  повестке дня первоочередных мер  различных интеграционных объединений  стран на постсоветском пространстве. Хотя подобные наднациональные бюджеты и существуют в ряде таких организаций, в том числе в рамках Союзного государства России и Беларуси (самый значительный объем бюджета), Евразийского экономического сообщества и др. Опыт формирования, утверждения (принятия) и исполнения таких бюджетов носит неоднозначный характер. Для него характерны как объективные трудности, свойственные структурам, с до конца не определенными задачами и функциями, так и ряд субъективных причин, оказывающих негативное воздействие.

      Поэтому более актуальным на современном этапе является гармонизация бюджетного законодательства и скоординированность действий в осуществлении бюджетной политики отдельных стран.

      Особенность интеграционных процессов, в которых  участвуют страны постсоветского пространства, заключается в том, что до 1991 г. эти страны были частью единой экономической системы в рамках бывшего СССР. Это, в свою очередь, естественно предполагало и единство бюджетной системы страны, которая представляла собой совокупность всех бюджетов, объединенных в государственном бюджете СССР. Государственный бюджет СССР состоял из союзного бюджета, государственных бюджетов союзных республик, бюджета государственного социального страхования. Государственные бюджеты союзных республик, в свою очередь, состояли из республиканского бюджета союзной республики, государственных бюджетов автономных республик, входящих в состав союзной республики, и местных бюджетов.

      Существование новых государств в условиях политической независимости привело к формированию собственных финансово-экономических  институтов и к дивергенции бюджетных систем.

      Институтом  реформирования общественных финансов было проведено исследование оценки возможности создания единого бюджетного пространства как основы экономической интеграции путем выявления степени схожести и различия бюджетных систем, на примере создания интеграционного объединения, созданного в 2003 г. в рамках Соглашения о Едином экономическом пространстве, то есть в рамках так называемой «евроазиатской четверки» – России, Беларуси, Казахстана и Украины.

      Как показал данный анализ, в целом, можно констатировать, что при большом сходстве социально-экономических проблем, доставшихся рассматриваемым странам от СССР и, соответственно, некоторых общих приоритетах в политике бюджетных расходов, следует констатировать целый ряд существенных различий.

      Прежде всего, эти различия связаны со стратегической ориентацией бюджета. Для Беларуси характерна ориентация на социальные расходы и, одновременно, на активную промышленную политику, осуществляемую путем поддержки конкретных отраслей и инвестиционных проектов. Казахстану свойственна ориентация на стимулирование экономического роста путем активного содействия инновациям и осуществления за счет государства крупных инвестиционных проектов; социальные приоритеты играют, хотя и важную, но второстепенную роль. Заявляемая в последние годы бюджетная политика России ориентирована в первую очередь на реализацию структурных и институциональных реформ. Наконец, заявленные приоритеты Украины имели вплоть до 2004 г. четко выраженную социальную направленность.

      Кроме того, некоторые различия относятся к правовым и институциональным условиям определения самих приоритетов бюджетной политики и процедурам проведения их в жизнь. Эти процессы протекают в рассматриваемых странах по разным правилам, в разные сроки и с участием различных институтов и должностных лиц. При попытках гармонизировать бюджетную политику четырех стран это может потребовать большой работы по согласованию этих процедур и институтов.

      Сама  роль бюджета (государственных финансов) в валовом внутреннем продукте данных четырех стран различна. В целом, в валовом внутреннем продукте страны располагаются в следующем порядке: Беларусь, где эта доля максимальна, Украина, Россия и Казахстан. При этом за последние годы во всех странах не происходило ни радикального сокращения, ни быстрого увеличения роли государственных финансов.

      Беларусь  характеризуется также и одним из самых высоких показателей бюджетной обеспеченности населения. Это стало возможным, в том числе, и благодаря уровню экономического развития, унаследованному Беларусью от СССР. Казахстан представляет собой другой крайний случай: для него характерна низкая доля расходов расширенного правительства в валовом внутреннем продукте и невысокий уровень бюджетной обеспеченности жителей, который объясняется как либеральной бюджетной политикой, так и низким стартовым уровнем развития.

      В отношении к налоговому законодательству и иным принципам формирования доходов  бюджета у рассматриваемых стран немало различий. Даже налоговые кодексы стран находятся в разной степени готовности: в Казахстане и России они были приняты, ранее и в них были внесены существенные изменения.

      Различия  в принципах государственного управления обусловили и различия в системе формирования доходной части бюджета. В Российской Федерации введена трехуровневая система налогообложения. Первый уровень образуют федеральные налоги, которые действуют на территории всей страны и регулируются общероссийским законодательством. Второй уровень – региональные налоги, то есть субъектов Российской Федерации, а третий – местные налоги. В Украине и Беларуси действует двухуровневая система налогообложения, выделяются республиканские и местные налоги. В Казахстане закреплена одноуровневая система, все налоги имеют общегосударственный характер при этом закрепляются нормативы распределения между республиканским и местными бюджетами.

      Налоговые системы рассматриваемых стран  различаются по количеству налогов  и сборов, по степени использования  оборотных налогов, по их распределению по уровням налоговой системы. Общей чертой республик является набор применяемых косвенных налогов общегосударственного уровня и присутствие в числе общегосударственных налогов на доходы юридических и физических лиц, а также экологических налогов. Различные виды рентных платежей, хотя и присутствуют во всех четырех странах, принадлежат разным уровням налоговой системы. Самая низкая налоговая нагрузка характерна для Казахстана, самое высокое налоговое бремя – в Беларуси.

      Международные сопоставления показывают, что налоговая нагрузка во всех рассматриваемых государствах, как правило, ниже, чем в других европейских странах, как с переходной экономикой, так и в развитых. Очевидно, подобное снижение налогового бремени в государствах «евроазиатской четверки» рассматривается как компенсация повышенных рисков.

      Во  всех четырех странах осуществляются налоговые реформы, но даже их общие  вектора не совпадают. Наиболее продвинутыми характеристиками выделяется Казахстан. Российскую налоговую систему с точки зрения ее прогрессивности можно поставить на второе место, затем следуют Беларусь и Украина. Существует также проблема выбора стандартов унификации налоговых систем. Если Беларусь достаточно четко сформулировала готовность следовать российской практике, то реформы в Казахстане и в Украине идут по собственным направлениям развития.

      В структуре расходов расширенного правительства  России, Беларуси, Казахстана и Украины  примерно одинаковые доли расходов имеет  целый ряд отраслей, прежде всего, образование, здравоохранение, культура. Это однозначно связано с сохранением советского наследия в данных видах расходов. В то же время расходы на жилищно-коммунальное хозяйство велики в России, особенно в сравнении с Казахстаном, недавно осуществившим масштабную реформу в этой отрасли, и Украиной. В России также повышена и доля расходов на национальную оборону.

      В наименьшей степени интервенционизм  в виде прямой бюджетной поддержки  отраслей реального сектора экономики свойственен Казахстану, хотя некоторая тенденция к росту все же наблюдается. Близко к нему находится Украина, в которой к тому же наблюдается постепенное снижение данного показателя. Беларусь стабильно является страной с самой высокой долей расходов расширенного правительства на экономику, и поэтому ущерб экономической эффективности от такого рода мер в этой стране будет наибольшим. Для России также характерен довольно высокий и стабильно растущий уровень интервенционизма.

      Сближение и гармонизация бюджетных систем четырех стран неизбежно предполагает достижение сопоставимости плановых и отчетных бюджетных показателей. Во всех четырех странах применяются три вида классификации расходов: функциональная (по функциям государства), экономическая (по экономической сущности) и ведомственная (по государственным органам – главным распорядителям бюджетных средств); кроме того, в Казахстане и Украине используется так называемая программная классификация расходов.

      Проведенный анализ показал, что принципы построения бюджетной классификации в четырех  государствах в некоторых аспектах сильно различаются. Поэтому при планировании интеграционных процессов целесообразно проведение специальной работы по согласованию принципов бюджетной классификации в соответствии с лучшей международной практикой и рекомендациями международных финансовых организаций.

      Разную  роль в бюджетных системах рассматриваемых  стран играют и субнациональные  бюджеты. Особенно велико их значение в России – единственной федерации  среди рассматриваемых стран. В  России же наиболее сложная структура  оказания финансовой помощи субнациональным бюджетам. Относительно меньшим интересом к межбюджетным отношениями по сравнению с тремя остальными странами выделяется Беларусь, что по крайней мере отчасти можно объяснить гораздо меньшими различиями между регионами этой страны.