Управление природопользованием

Основные  требования к управлению природопользованием:

1. своевременность;

2. эффективность  и соответствие целям;

3. адекватность  управленческой формы;

4. оптимальность;

5. иерархичность;

6. усиление  желательных обратных связей;

7. учет  объективных ограничений природно-ресурсного  и экономического потенциала;

8. учет  текущих реакций (необходимо знать  положительные и отрицательные  реакции

системы на уже проведенные акции управления);

9. целевая  функция (направлено на достижение  цели);

10. естественность;

11. адаптивность (способность изменить структуру и способы функционирования в

соответствии  с измененными внешними условиями  и целями, учет всех экологических,

экономических и социальных последствий;

12. прогнозность. 

    Общие функции управления природопользованием:

1. законодательная инициатива и нормотворчество в области охраны окружающей среды и природопользования;
2. учет природных объектов и ведение природных кадастров;
3. осуществление мониторинга окружающей среды;
4. экологический контроль и экспертиза;
5. планирование и прогнозирование природопользования и охраны окружающей среды;
6. применение санкций за нарушение экологического законодательства и т.п.

    Важнейшим звеном механизма управления являются его организационные структуры - система органов управления природопользованием. Организационное управление природопользованием осуществляется посредством отраслевого и территориального принципов. 

Виды  управления природопользованием 

     В природопользовании различают управление природными системами  и управление природопользователями.

     Управление  природными системами — мероприятия, осуществление которых позволяет изменить природные явления и процессы (усилить или ограничить их) в желательном для человека направлении. Управление природными системами опирается на изучение и использование естественных законов, в первую очередь экологических.

     Управление  природопользователями  (управление охраной окружающей среды и рационализацией использования природных ресурсов) — обеспечение норм и требований, ограничивающих вредной воздействие процессов производства и выпускаемой продукции на окружающую среду, и рациональное использование природных ресурсов, их восстановление и воспроизводство.  

Виды  управления:

     Жесткое управление — прямое, непосредственное воздействие на природу, грубо нарушающее естественные процессы с помощью технических средств, коренное преобразование самих механизмов и систем природы. Например, распашка земель, строительство плотин на реках.

           Мягкое управление — опосредованное, направляющее, косвенное воздействие, сохраняющее или восстанавливающее экологический баланс, как правило, с использованием  естественных   механизмов саморегуляции (выборочные рубки, сбор «лишнего» урожая и т.д.) 

     Управление  природопользователями  может быть командно-административным и экономическим:

     Командно-административное управление — управление природопользователями, основанное на установлении норм, стандартов, правил природопользования и соответствующих плановых заданий предприятиям по ООС и наказаний от выговора до тюремного заключения или снятия с работы и выплаты штрафов предприятиям и его руководством.

     Экономическое управление — управление природопользователями, основанное на экономическом стимулировании, когда с помощью различных рычагов (цен, платежей, налоговых льгот и наказаний) государство делает для предприятий более выгодным материально, т.е. более прибыльным, соблюдать природоохранное законодательство, чем нарушать его.

1. административные - ограничивающие нерациональное природопользование посредством государственного регулирования через нормативно-правовой механизм;
2. экономические, т.е. создающие непосредственную материальную заинтересованность в выполнении природо-пользователями необходимых экологических мероприятий, решений органов управления;
3. социально-психологические или методы морального стимулирования, которые реализуются посредством как мер поощрительного характера, так и мер воздействия на нарушителей.

    Только  гармоничное сочетание административных, экономических и социально-психологических  методов управления природоохранной деятельностью позволит создать действенный механизм природопользования. 

К административно-правовой группе методов управления природоохранной деятельностью относятся стандарты, нормативы и лимиты (стандарты качества, нормативы и лимиты воздействия, ОВОС,  экологическую экспертиза, экологическая паспортизация, лицензирование, экологические сертификаты, и др.

       1) Стандарты качества окружающей природной среды регламентируют предельно-допустимые нормы воздействия на окружающую природную среду, гарантирующие экологическую безопасность населения и сохранение генетического фонда, обеспечивающие рациональное использование природных ресурсов. Среди стандартов качества окружающей природной среды наиболее широко распространенным является норматив предельно допустимой концентрации (ПДК) вредных компонентов.

  2)Технологические стандарты устанавливают определенные требования для процесса производства и очистной технологии. При этом применяются стандарты на новую технику, наилучшую технологию, материалы, вещества и другую продукцию, способную оказать вредное воздействие на окружающую природную среду.

     3)Оценка воздействия на состояние окружающей среды (ОВОС) – необходима для процедуры сбора, учета и предоставления информации о характере и степени опасности всех потенциальных видов воздействия на окружающую природную среду с целью комплексной оценки возможных негативных последствий, а также разработки мероприятий по предотвращению деградации природной среды.

     ОВОС  осуществляется для инвестиционных проектов, схем социально-экономического развития  территорий, технико-экономического обоснования (ТЭО) предпроектной и проектной документации и др. На предпроектных этапах ОВОС осуществляется в форме комплексного экологического мониторинга.

     4)Экологическая экспертиза проводится с целью определения соответствия намечаемого к реализации природопользования природоохранным нормам, стандартам, правилам и требованиям, а также установления возможности предупреждения неблагоприятных воздействий, связанных с этой деятельностью, на природную среду и условия жизнедеятельности людей.

     5)Экологический паспорт – это нормативно-правовой документ, включающий данные по использованию природопользователем ресурсов и характеристике влияния объекта природопользования на окружающую природную среду.

     6)Экологическая лицензирование – это разрешение на право хозяйственной или  иной деятельности, в соответствии с природоохранными нормами, стандартами и требованиями, а также с учетом возможности предупреждения неблагоприятных воздействий на окружающую природную среду, связанных с реализацией этой деятельности.

     7)Системой экологической сертификации охватываются все субъекты природопользования, продукция, товары (работы, услуги), которые могут нанести ущерб окружающей природной среде и здоровью населения. Обязательной сертификации подлежат продукция, товары (работы, услуги), на которые есть требование к их экологической безопасности. 

***************

Наряду  с административными инструментами управления  природопользованием и экологической безопасностью в странах с развитым рынком   применяться экономические инструменты охраны окружающей среды и  природопользования.

Выделяют: 

I. Рыночно-ориентированные  инструменты:

• природно-ресурсные платежи и платежи за загрязнение среды;

• рыночные цены на природные ресурсы, поступающие в экономический оборот;

• механизм купли-продажи прав на загрязнение природной среды;

• залоговая система;

• интервенция с целью коррекции рыночных цен и поддержки производителей (в  том числе на рынке рециклируемых отходов);

• методы прямых рыночных переговоров и другие способы саморегулирования;

• добровольные природоохранные соглашения между органами экологического  контроля и предприятиями, а также между самими предприятиями-природопользователями. 

II. Финансово-кредитные  инструменты:

• формы и инструменты финансирования природоохранных мероприятий;

• кредитный механизм охраны окружающей среды, займы, субсидии и т.п.;

• режим ускоренной амортизации природоохранного оборудования;

• экологические и ресурсные налоги;

• система страхования экологических рисков. 

Критерии  отбора и оценки инструментов экологического управления:

Эффективность (способность достичь экологические цели наиболее  рациональным, сберегающим затраты путем);

Справедливость  (в отношении распределения последствий введения  инструментов между различными социальными группами и хозяйствующими  субъектами);

Реализуемость (включая наличие информационных источников и объем  необходимых данных для обоснования и расчета, с одной стороны, и для контроля за  соблюдением с другой);

Гибкость  перед лицом постоянных экономических и других изменений;

Заложенность  долговременных стимулов (ориентирующих хозяйствующие  ячейки на поиск наилучших природоохранных решений, достижение все более «высоких»  экологических рубежей и т.п.);

Социально-политическая приемлемость (степень поддержки и согласия на  применение со стороны различных слоев общества). 

Экономические инструменты охраны окружающей среды

Преимущества:

• высокая эффективность с точки зрения экономии экологических затрат;

• способность вырабатывать устойчивые стимулы к сокращению загрязнения  среды, а тем самым и к научно-техническим инновациям;

• усиливают гибкость механизма экологического управления в целом,  обеспечивают условия для самостоятельного определения предприятиями  стратегии природоохранной деятельности;

• способствуют через механизм рыночного ценообразования сохранению  дефицитных экологических ресурсов для будущих поколений;

• обеспечивают природоохранную деятельность необходимыми источниками  финансирования

Недостатки  и слабости:

• сложность точного задания начального уровня эмиссионных платежей и  обусловленная этим неопределенность достижения конечного  природоохранного результата;

• высокая чувствительность к инфляционным процессам, требующая постоянной  корректировки уровня платежей;

• риск снижения конкурентоспособности продукции, в том числе на  международных рынках, вследствие относительно высоких совокупных  экологических издержек.

Экономические методы в отличие от административных допускают   возможность выбора и воздействуют непосредственно на затраты и выгоды. 

Экономический инструментарий, стимулирующий природопользование.

Экономический инструментарий подразделяется на инструменты  прямого и  косвенного действия и в совокупности составляет систему конкретных мер  микроэкономического уровня государственного воздействия.

К инструментам прямого  действия относятся: платежи за загрязнение,  налогообложение выбросов, продажа разрешений на загрязнение, т. е. они  непосредственно определяют стоимость загрязнения. Например, ущерб от загрязнения  стационарным источником может быть рассчитан с достаточной точностью, что и  определит платеж за загрязнение.

Когда возникают сложности с определением стоимости ущерба, тогда  используются инструменты косвенного действия: налоги на ресурсы, продукцию и т. д.  Например, довольно трудно определить ущерб от загрязнения каждым автомобилем. Поэтому целесообразно установить налог на бензин.

Экономический механизм охраны окружающей среды 

Элементы экономического механизма природопользования:

1. платность природопользования;
2. система экономического стимулирования природоохранной деятельности;
3. плата за загрязнение окружающей природной среды;
4. создание рынка природных ресурсов; совершенствование ценообразования с учетом экологического фактора, особенно на продукцию природоэксплуатирующих отраслей;
5. планирование и финансирование мероприятий по охране ОС
6. экологические фонды; экологические программы;
7. продажа прав на загрязнение; система "залог-возврат";
8. экологическое страхование
9. экономическая оценка ущерба, нанесенного окружающей среде.

     Рис. 1. Схема экономического механизма охраны ОС 

     Планирование, разработка и осуществление  мероприятий  по охране ОС. Эколого-экономическое планирование особенно актуально  для зон (территорий) экологического бедствия и чрезвычайных  ситуаций природного и техногенного характера.

     Система платежей. Подразделяют систему платежей на  плату за:

     • право пользованием природными ресурсами;

     • загрязнение природной среды.

     Цель  платного природопользования:

     • рациональное и комплексное использование  природных  ресурсов;

     • стимулирование деятельности по охране окружающей  среды;

     • выравнивание социально-экономических  условий хозяйствования   при использовании природных ресурсов;

     • формирование специальных фондов финансирования по  охране и воспроизводству природных ресурсов.

   Экологическое страхование. Цель экологического страхования — наиболее   полная компенсация нанесенного экологического вреда.  Обязательное экологическое страхование осуществляется в соответствии с законом Республики Казахстан об обязательном экологическом страховании. Экологически опасные виды хозяйственной и иной деятельности определяются настоящим Кодексом и Правительством Республики Казахстан.

     Страховое  возмещение включает компенсацию ущерба, расходы  по очистке загрязненной территории и приведению ее в пригодное  состояние, расходы по спасению жизни и имущества

лиц, которым  в результате страхового события  причинен  вред.

     Рис. 2. Система экологического страхования (по С. В. Макару)__

     Эколого-экономическое  стимулирование. Это составная    часть экономического механизма управления в сфере природопользования  и охраны ОС, которая включает в себя:

• налогообложение;
• ценовую политику;
• финансово-кредитный механизм природоохранной деятельности  (льготное кредитование, дотации1, субсидии2, субвенции3 и т. д.);

Экологические фонды. Экологические фонды, являясь неотъемлемой частью экономического механизма регулирования природопользования, образуются за счет средств, поступающих от предприятий, учреждений и организаций, отдельных граждан, а также физических и юридических иностранных лиц. Данные фонды формируются за счет следующих платежей:

     — за загрязнение окружающей среды;

     — за сверхнормативное использование  природных ресурсов (также потери);

     — платы по искам в возмещение ущерба;

     — штрафов за нарушение природоохранного законодательства, экологических норм, правил и стандартов;

     — добровольных взносов.  

   Экономическое стимулирование охраны окружающей среды. В целях экономического стимулирования эффективного осуществления природопользователями мероприятий по охране окружающей среды Правительство Республики Казахстан может утвердить предельные ставки платы за эмиссии в окружающую среду. 

Экономическая оценка ущерба, нанесенного  окружающей среде - стоимостное выражение затрат, необходимых для восстановления окружающей среды и потребительских свойств природных ресурсов.