Способы государственного регулирования рынка ценных бумаг

     Государство создает систему регулирования  рынка и должно обеспечивать защиту национальных интересов. Ведь российское государство выступает в качестве крупнейшего заемщика на рынке ценных бумаг и в силу этого оказывает прямое экономическое воздействие на его количественные и качественные параметры. Одновременно государство является крупнейшим держателем ценных бумаг российских предприятий и выступает крупнейшим продавцом на рынке корпоративных ценных бумаг. Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом в настоящее время владеет контрольными пакетами свыше 12 000 государственных предприятий, а также является акционером более чем 3800 компаний, не имея при этом цельной программы действий по осуществлению своих прав собственника. Управление активами осуществляется главным образом через государственные комиссии, в состав которых входит более 2000 сотрудников различных министерств и ведомств. Их действия плохо координируются, а полномочия весьма неопределенны. Поэтому важной особенностью этого процесса в России является самостоятельная роль государства не только как регулятора рынка ценных бумаг (при написании законов и подзаконных актов), но одновременно и как:

• эмитента (при выпуске государственных ценных бумаг);
• профессионального участника (продавца корпоративных ценных бумаг в ходе приватизации);
• акционера (временно или на основе закрепления в государственной собственности пакетов акций) значительного числа, созданных в процессе приватизации акционерных обществ;
• верховного арбитра в спорах между участниками рынка (через систему судебных органов).

     Основные  цели государственного регулирования: анализируя цели государственного регулирования, надо учитывать, что в условиях формирующихся  рынков (к каковым относится и  российский) роль регулирующих органов  объективно возрастает, поскольку процесс  формирования рынка предполагает дополнительные задачи, которые не стоят у регулирующих органов в условиях уже сформировавшегося рынка⁷.

     Первая  цель - обеспечение условий для  формирования эффективного рынка, создания необходимой инфраструктуры и институтов рынка ценных бумаг, выработки определенных правил поведения участников рынка.

     Вторая  цель - развитие и формирование полноценного рынка государственных бумаг, способного быть ориентиром для финансовых рынков и решать проблемы ликвидности государственного бюджета в случае кассовых разрывов.

     Третья  цель - формирование необходимой законодательной базы по рынку ценных бумаг, обеспечивающей его функционирование. Сюда включаются как законодательное регулирование институтов рынка ценных бумаг, так и процессы выпуска и обращения ценных бумаг, выработка определенных требований к эмитентам по раскрытию информации о себе.

     Четвертая цель - защита национального рынка  от колебаний внешних мировых  финансовых рынков, формирование отечественных  институтов фондового рынка, способных аккумулировать средства отечественных инвесторов с последующим вложением их в российские бумаги.

     Пятая цель - снижение спекулятивной направленности фондового рынка, формирование возможностей для превращения его в источник инвестиций для предприятий. Сюда же следует отнести и защиту интересов инвесторов, борьбу с суррогатами ценных бумаг и мошенничеством.

     Шестая  цель - предотвращение социальных взрывов и конфликтов путем защиты прав участников рынка ценных бумаг, и прав инвесторов.

     В стратегическом плане указанные цели должны реализоваться через единый комплекс мер, осуществляемых государственными органами и профессиональными участниками рынка ценных бумаг. Необходимо учитывать особенности рынка ценных бумаг как одного из основных механизмов аккумуляции и перераспределение инвестиционных ресурсов в народном хозяйстве: в основе функционирования рынка лежит добровольное вложение временно свободных денежных средств инвесторами в инструменты рынка ценных бумаг. По этой причине главной практической целью государственного регулирования является обеспечение доверия инвесторов к рынку.

     В качестве объектов регулирования на рынке ценных бумаг выступают  профессиональные участники рынка  ценных бумаг и институты рынка  ценных бумаг, эмитенты ценных бумаг  и инвесторы. Степень и методы регулирования каждой из этих групп различны. Что касается профессиональных участников рынка ценных бумаг, их деятельность предполагает обязательное лицензирование, аттестацию сотрудников и контроль со стороны органа регулирования. Что касается институтов рынка ценных бумаг, обеспечивающих заключение и совершение сделок с ценными бумагами, то можно выделить две группы институтов. Первая - организаторы торговли, регистраторы, клиринговые организации, специализированные депозитарии, депозитарии - также предполагают лицензирование и контроль со стороны регулирующего органа. Вторая группа институтов - это системы платежа, агенты паевых фондов по размещению и выкупу паев фонда, аудиторы, трансфер-агенты, работающие на основании договора с регистратором и выполняющие функцию посредника между регистратором и зарегистрированным лицом в реестре, - если и лицензируются, то не органом, регулирующим рынок ценных бумаг.

     К объектам регулирования относятся  и эмитенты корпоративных, государственных ценных бумаг. Следует обратить внимание на то, что их государственное регулирование разделено между двумя органами по российскому законодательству. Выпуск и обращение государственных ценных бумаг относится к компетенции Министерства финансов Российской Федерации, а выпуск и обращение корпоративных ценных бумаг - всецело ФСФР. Эти органы соответственно выпускают нормативные акты, регулирующие выпуск ценных бумаг эмитентов, и контролируют исполнение законодательства эмитентами.

     Последний объект воздействия государственного регулирования - инвестор. К объектам регулирования относятся частные и институциональные инвесторы. Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» предусматривает прямую ответственность инвестора за раскрытие информации при совершении крупной сделки⁸. А Закон «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг»⁹ уточняет, что предписания ФСФР обязательны не только для профессиональных участников рынка ценных бумаг, но и для всех объектов рынка. Предписания федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг являются обязательными для исполнения коммерческими и не-коммерческими организациями и их должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, физическими лицами на территории РФ.

     Регулирование деятельности инвесторов представляет более тонкую материю по сравнению с предыдущими объектами. Инвестор не подчиняется напрямую действиям регулирующих органов. Поэтому последние могут воздействовать на него посредством создания благоприятной законодательной базы по инвестиционному процессу, путем формирования необходимых институтов и эффективного рынка ценных бумаг, создания надежных механизмов и финансовых инструментов инвестирования средств населения, формирования соответствующего режима налогообложения.

     К субъектам государственного регулирования следует отнести регулирующие органы исполнительной власти, правоохранительные органы, службы контроля профессиональных участников рынка, саморегулируемые организации и местные органы законодательной власти. Все они имеют возможность влиять на развитие фондового рынка или на уровне субъекта Федерации.

     Наибольшее  значение имеет деятельность регулирующих органов федерального уровня. На первом месте стоит Федеральная служба по финансовым рынкам. В компетенции  данного органа находятся вопросы законодательного регулирования эмиссии и обращения корпоративных эмиссионных ценных бумаг, квалификация новых видов ценных бумаг, создание правовой базы для деятельности профессиональных участников рынков и институтов инфраструктуры, коллективных инвесторов, лицензирование деятельности последних и аттестация их работников, контроль за их деятельностью, защита интересов инвесторов, контроль за соблюдением законодательства по рынку ценных бумаг и выработка единой государственной политики на фондовом рынке. В регионах эта функция передается региональным отделениям Федеральной службы по финансовым рынкам.

     Выпуск  и обращение государственных  ценных бумаг относятся к компетенции  Министерства финансов. Федеральный  закон «О рынке ценных бумаг» вообще не регулирует вопросы, связанные с федеральными государственными ценными бумагами, с ценными бумагами субъектов Федерации и муниципальными государственными бумагами. Законодательное регулирование этого блока фондового рынка и контроль за ним возложены на Министерство финансов. Министерство финансов контролирует и деятельность страховых компаний.

     По  Закону «О рынке ценных бумаг» Центральный  банк РФ является подчиненным органом  в вопросах регулирования эмиссии  ценных бумаг кредитных организаций. ФСФР передает ему функции законодательного обеспечения эмиссии и обращения ценных бумаг кредитных организаций и их регистрации, контроля за соблюдением эмитентами законодательства. Вопросы лицензирования деятельности банков на рынке ценных бумаг по закону и по нормативным актам находятся в компетенции ФСФР. в тоже время именно Центральный банк является главным агентом Министерства финансов на рынке государственных ценных бумаг и именно он отвечает за финансовое регулирование фондового рынка. Именно Центральному банку принадлежат те инструменты, с помощью которых он может регулировать ликвидность финансовой системы, валютный курс, политику процентных ставок и состояние финансового рынка. Центральный банк является и агентом валютного контроля, отвечая за вход и выход капитала на российскую территорию. Существенную роль должен играть Центральный банк и при реализации функции антикризисного управления фондовым рынком¹⁰.

     Субъектом государственного регулирования выступают  органы саморегулирования, объединяющие профессиональных участников рынка. Эти органы проводят государственную политику в области регулирования деятельности участников, могут вырабатывать свои стандарты поведения субъектов рынка. К сожалению, единый взгляд на необходимость существования этих институтов отсутствует. Но опыт стран с развитым фондовым рынком подтверждает о том, что саморегулируемые организации иногда лучше выполняют функции регулятора, чем государственные органы.

     Функцию антимонопольного регулирования рынка  финансовых услуг выполняет Федеральная  антимонопольная служба.

     В качестве субъектов государственного регулирования на рынке ценных бумаг  выступают правоохранительные органы и суды. Приходится признать, что  судебная система, существующая в стране, тормозит формирование полноценного фондового  рынка. Проблема состоит не только в противоречивости сегодняшней законодательной базы, в отсутствии механизмов реализации многих правовых норм, но и в несовершенстве сложившейся судебной системы. Невозможность правового решения хозяйственных вопросов приводит к поиску других вариантов, к избирательности выносимых судебных решений. Это отрицает равенство всех сторон перед законом и не способствует построению эффективного рынка, который предполагает равенство всех участников рынка.

      3.Методы государственного  регулирования 

     Существуют  различные подходы классификации  основных сегментов системы государственного регулирования рынка ценных бумаг.

     Во-первых, по видам ценных бумаг государственное  регулирование затрагивает различные  сегменты рынка ценных бумаг - корпоративные, государственные, производные инструменты и их рынки (или же - по иной классификации - долевые, долговые и производные ценные бумаги и их рынки).

     Во-вторых, по видам деятельности и типам  операции на рынке ценных бумаг государственное  регулирование регламентирует эмиссионную и инвестиционную деятельность всех участников рынка ценных бумаг: эмитентов, профессиональных участников рынка ценных бумаг, деятельность коммерческих банков, инвестиционных фондов, компаний и банков, страховых компаний, пенсионных фондов и др.

     С точки зрения организационного устройства государственное регулирование  представляет собой сложную многоуровневую систему органов регулирования  и надзора: государственных органов  и саморегулируемых организаций  профессиональных участников рынка  ценных бумаг, которым государство делегирует определенные права. Эти органы могут функционировать на национальном, межрегиональном, региональном и муниципальном уровнях¹¹.

     В мире известны разные подходы к организации  государственного регулирования рынка  ценных бумаг, но для российского рынка ценных бумаг характерна американская модель - система контроля через специальную организацию. Особенно это проявляется на законодательном и организационном уровнях.

     По  способам воздействия на рынок ценных бумаг государственное регулирование в целом подразделяется на:

     1) косвенное, или общеэкономическое,  управление рынка ценных бумаг,  которое осуществляется государством через находящиеся в его распоряжении экономические рычаги и капиталы. К ним относятся:

• система налогообложения (ставки налогов, льготы и освобождение от налогов);
• денежная политика (процентные ставки, минимальный размер зарплаты и т.д.);
• государственные капиталы (государственный бюджет и т.д.);
• государственная собственность и ресурсы (госпредприятия, природные ресурсы и земли);