Проблемы миграции и аспекты сотрудничества РФ и США в решении миграционных проблем

Проблемы миграции и аспекты сотрудничества РФ и  США в решении миграционных проблем  

 

Текст подготовлен  к посвященному проблеме миграции заседанию  Рабочей группы «Гражданское общество»  в рамках Российско-Американской президентской  комиссии по развитию сотрудничества 27 мая 2010 года 

 

Светлана  Ганнушкина, член Совета при Президенте России по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека

 

Проблемы миграции сегодня  занимают одно из первых мест во всем мире. Они связаны с множеством разнообразных  факторов, не последнее место среди  которых занимает интенсивный рост возможностей передвижения и ошеломляющее расширение информационного поля.

Новые технические условия  влияют не только на мобильность населения  земного шара, но и на отношение  к миграции и всеобщее снижение уровня строгости правил пересечения границ государств.

С другой стороны, критическая  демографическая ситуация, свойственная развитым странам, заставляет их конкурировать  за мигрантов из стран - миграционных доноров.

Российская Федерация  в этом отношении не составляет исключения. Численность населения РФ в 1990 году составляла 147 миллионов, в 2002 году – 145 миллионов, в настоящее время, с учетом некоторого увеличения в последний год, составляет 142 миллиона человек. При этом наблюдается очевидный процесс старения населения, рождаемость упала до уровня развитых стран, а смертность достигла уровня развивающихся.

Активная дискуссия последних  лет в научных и политических кругах к настоящему времени привела  к пониманию того, что миграция совершенно необходима для замещения  естественной убыли населения. Следовательно, миграционная политика государства  должна стать доброжелательной, направленной на прием и интеграцию мигрантов, приехавших в Россию на постоянное жительство, и создание простой системы  легализации трудовых мигрантов.

Фактически активная миграция в Россию происходит и сейчас, однако большое число живущих постоянно  и временно работающих в России мигрантов  остаются вне правового поля и  не имеют разрешения на работу. Россия по числу мигрантов занимает второе, после США, место в мире. США  имеют неоценимый опыт по приему и  интеграции мигрантов. В то же время, Россия имеет свой исторический опыт совместного проживания на ее территории народов разных конфессий и культурных традиций.

Кроме того, обе наши страны имеют огромное влияние на процессы миграции в мире. Их политикой во многом определяется миграционная ситуация в других странах, принадлежащих  к сферам их влияния. Это накладывает  на наши власти и народы наших стран большую ответственность за эффективное функционирование института убежища, определенного международным правом.

Поэтому сотрудничество в  области взаимного изучения правовой системы и практики в области  миграции, а также выработка общих  подходов и решений в области  миграции, представляются не только важной, но и совершенно необходимой частью взаимоотношений наших стран.

Надо отметить, что на уровне неправительственных организаций, т.е. гражданских обществ, такое сотрудничество происходит уже много лет. В качестве примера можно отметить многолетнюю  совместную работу Комитета «Гражданское содействие» и «Мемориала» с  американской секцией Международной  Амнистии и организацией Human Rights Watch. В 2002-2005 годах наши организации провели серию совместных обсуждений реализации программы США по переселению определенных групп мигрантов из России. Совсем недавно «Гражданское содействие» и HRW провели совместное обсуждение законопроекта, касающегося положения трудовых мигрантов в РФ, и выработали предложения по его совершенствованию. Предложения были переданы депутатам Государственной Думы и внесены ими ко второму чтению законопроекта.

Перечислю несколько направлений  и проблем в области миграции, по которым необходима совместная работа как властей США и России, так  и наших гражданских обществ. 

 

1. Прием мигрантов.

Как уже было отмечено выше, США имеют огромный опыт приема мигрантов, на котором базируется вся государственная  система. Этот процесс, с помощью  которого образовалось государство, продолжается и сегодня. Понятно, что он ставит перед властями и обществом множество  задач, решение которых никогда  не будет окончательным.

Эти задачи становятся все  более актуальными в России, по ним идет постоянная дискуссия.

Долгосрочное прогнозирование  потребности в притоке мигрантов, планирование их приема, механизмы  регулирования потоков, распределения  их по регионам, предоставляемые им преференции, интеграция в местное  сообщество – все эти задачи на сегодняшний день в нашей стране решаются неудовлетворительно. Отсутствует  научно обоснованная и четко сформулированная концепция миграционной политики, что  пагубно в государстве, развитие которого во многом зависит от миграции. Федеральная миграционная программа  была утверждена в последний раз  на 1998-2000 годы и с тех пор ни разу не принималась. В 2004 году была ликвидирована Правительственная комиссия по проблемам миграции – единственная площадка, где проблемы миграции могли обсуждаться в комплексе представителями министерств и ведомств, учеными и членами общественных организаций.

Укоренилась практика, когда  в миграционной области принимались  необоснованные волевые решения  и разрабатывались бесперспективные направления.

В 2009 году в этой области  произошли существенные положительные  сдвиги. Безусловно положительным событием стало возрождение Правительственной комиссии по миграционной политике. Решение об этом было принято Президентом Медведевым по результатам его встречи с Советом по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека. В состав комиссии, кроме представителей различных министерств и ведомств, вошли Элла Памфилова, Лидия Графова и Светлана Ганнушкина.

В Комиссии начата разработка Концепции государственной миграционной политики. Перерабатывается Государственная  программа добровольного переселения  соотечественников, в ней разрешено  участвовать не только вновь прибывающим, но и уже переселившимся в Россию русскокультурным жителям иных стран, о чем общественные лидеры неоднократно говорили разработчикам программы  еще до начала их работы.

В условиях активизации  в РФ серьезной работы в области  миграции обсуждение актуальных аспектов с коллегами из США, обмен опытом на разном уровне, выработка механизмов решения – все это может  оказаться важным для решения  возникающих проблем и уберечь  нас от совершения некоторых ошибок.  

 

2. Легализация.

Комиссия заработала в  октябре 2009 года и начала свою деятельность с разработки проблемы легализации бывших граждан СССР, длительное время проживающих на территории России. Среди этой категории жителей России, по нашим оценкам, составляющих около 300 тыс. человек, большая часть из них не имеет никакого гражданства. Дети, выросшие в России и достигшие здесь совершеннолетия, не имеют удостоверений личности и оказываются выброшенными из правового поля. Сейчас ФМС России в тесном сотрудничестве с представителями НПО разработан и направлен в Думу, Совет Федерации и Комиссию по гражданству законопроект о внесении изменений в законы о гражданстве и правовом положении иностранных граждан. Предполагается, что взрослые смогут пройти процедуру определения личности и начать процесс легализации, в то время как их несовершеннолетним детям по заявлению родителей будет сразу предоставлено российское гражданство. ФМС уже начала процесс выявления и определения личности лиц без гражданства. На сегодняшний день законопроект разработан, одобрен Комиссией и внесен в Думу депутатами Совета Федерации.

Если закон вступит  в силу, наконец-то будет исправлена ошибка 2002 года. Тогда в один день новой редакцией законов о гражданстве РФ и о правовом положении иностранных граждан были превращены в нелегалов сотни тысяч жителей России, включая ветеранов ВОВ, которые не приняли российского гражданства просто потому, что им и в голову не приходило, что это надо делать.

Этот закон станет аналогом иммиграционной амнистии (легализации), которую регулярно проводит ряд  стран, включая США.

Иммиграционная реформа  была одной из ключевых предвыборных обещаний Барака Обамы.

Было бы крайне интересно узнать, как продвигается эта реформа, какие возражения приводят ее противники и какими доводами оперируют  приверженцы реформы. Имеются ли в США критерии недопустимости высылки (наличие семьи и детей, культурные связи, отсутствие гражданства, тяжелые  экономические условия в странах  исхода и др.)? Каковы способы и методы ограничения миграции? Как они соотносятся с соблюдением прав человека? 

 

3. Создание условий для интеграции. Противодействие ксенофобии и мигрантофобии.

Поскольку миграция всегда связана с проникновением в общество новых культурных элементов, чрезвычайно  важной становится проблема преодоления  культурных различий, воспитание толерантности. В России сейчас стало принято  утверждать, что приток мигрантов  приводит к напряженности в обществе, культурные отличия мигрантов от местного населения так велики, что  почти непреодолимы. Особенно отличается подобными высказываниями мэр Москвы Юрий Лужков. Ему же принадлежат  постоянные сентенции о повышенной криминогенности мигрантской среды. Последнее не соответствует действительности: процент преступлений, совершенных  иностранными гражданами не высок –  он колеблется вокруг 3%. При этом в  трети случаев правонарушений мигранты обвиняются в подделке документов. Как правило, в таких случаях  сами мигранты становятся жертвами нелегальных  фирм, предлагающих им всяческие услуги и исчезающих, как только у правоохранительных органов к ним возникают какие-либо вопросы. Ничего не подозревающий мигрант  предъявляет «липовое» разрешение на работу или вид на жительство и оказывается один на один с карательной  системой.

Что же касается интеграции мигрантов в общество, то говорить о больших сложностях здесь несколько  странно, поскольку большинство  российских мигрантов происходит из стран бывшего СССР. Они говорят  по-русски, имеют с россиянами много  общего и в прошлом, и в настоящем.

Однако в российском обществе наблюдается высокий уровень  ксенофобии и мигрантофобии, во многом провоцируемый высказываниями в  СМИ представителей власти. США в 50-е годы сумели добиться удивительных результатов в борьбе с ксенофобией  и расизмом. Этот опыт, зафиксированный  и в законодательных актах, представляет собой важнейший материал для  изучения. 

 

По оценке американского  адвоката по иммиграционным делам Бориса Паланта, сотни тысяч выходцев из бывшего СССР нелегально проживают  на территории США, это пятая по величине нелегальная диаспора после мексиканцев, китайцев, индийцев и филиппинцев.

Как оценивают  американские специалисты качества различных диаспор и их способность  к интеграции в американское общество? Какого уровня интеграции следует ожидать  и к какому надо стремиться? Как  соотносится требование интеграции и возможность существования  мультикультурного общества? Каковы методы противодействия ксенофобии? - Все эти вопросы хотелось бы обсудить с коллегами из США. 

 

4. Система  убежища. Индивидуальные и массовые  случаи прибытия лиц, ищущих  убежища.

К одной из важнейших и  достаточно сложных проблем миграционной политики относится создание надежного  института убежища.

Несмотря на некоторые  улучшения в этой области, похвастаться пока России тут нечем.

Приведенные ниже таблицы  показывают, что число лиц, получивших убежище в РФ, ничтожно. 

 

 

 

Таблица 1. Число  лиц, признанных беженцами и состоящих  на учете ФМС на конец года.

Год	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
Число беж.	2239359	1128360	779727	226065	117902	113790	88725	6614	4458	405	452	713	762
Из них в  РСО-Алании	228086	226210	224124	119650	115150	111534	66688	2229	1110	101	72	80	87

 

 

Таблица 2. Число  лиц, получивших временное убежище, на конец 2009 г.