На  сегодня Россия не располагает большим  количеством резервов и внебюджетных поступлений для выплат задолженностей, кроме налоговых доходов. Но определенные резервы имеются  в сфере сокращения оттока капитала из России. Согласно оценкам, сделанным на основе анализа платежного баланса, до конца 1995 г. отток капитала не превышал 4 млрд. долл. в квартал, а в III квартале 1995 г. имел место приток капитала - до 3 млрд. долл. В этот период отток капитала финансировался практически исключительно за счет валютной выручки российских экспортеров¹⁰.

     С 1995 года отток капитала резко возрос -  до 5 - 6 миллиардов долларов за квартал, а в IV квартале 1996 году и в IV квартале 1997 года он достигал 9 - 10 миллиардов долларов. С учетом того, что из России ежегодно вывозилось (легально или нелегально), по приблизительным оценкам, 20-25 миллиардов, ясно, что Россия в принципе смогла бы обслуживать свои внешние обязательства, если бы поток капитала сменил направление.

     Что характерно, с 1996 года резко возрос объем государственных заимствований  и именно они косвенно выступили  важным "источником" финансирования оттока капитала. Объемы оттока капитала в этот период начали превышать чистые валютные поступления от внешней торговли. В 1997-1998 годов, когда сальдо текущего платежного 6аланса оказалось отрицательным, отток капитала за счет привлекаемых извне заимствований стал преобладать. Поэтому не лишены оснований утверждения о том, что выдаваемые России кредиты приносят ей мало пользы, а служат одним из источников обогащения частных лиц.

     Сейчас  важно понять: прекратить отток капитала - значит не только восстановить доверие инвесторов и кредиторов, но и увеличить внутренние накопления, остро необходимые российской экономике. Есть два основных пути решения названной задачи: 1) усиление административного контроля за финансовыми потоками, дополненное ужесточением законодательства; 2) осуществление системных институциональных изменений, создающих благоприятный инвестиционный климат.

     В рамках первого направления возможны меры против применения стандартных схем нелегального вывоза капитала: занижения экспортных цен и невозврата валютной выручки; заключения фиктивных импортных контрактов с авансовой оплатой и завышенными ценами; коррупции на таможне; расчетов через оффшоры. Наиболее доступные резервы на этом пути были использованы в 1994-1997 годов. Дальнейшие действия в данном направлении, в том числе основанные на международном опыте борьбы с подобными незаконными операциями, еще могут дать определенный эффект, правда, незначительный. Однако упор на такие действия чреват нарастанием произвола, заметно ухудшающего инвестиционный климат и тем самым способствующего усилению оттока капитала, а также, на мой взгляд слишком жесткие административные меры по регулированию потока средств, уходящих за границу, насторожит иностранных инвесторов и людей, считающих безопасным держать капитал в России.

     Поэтому в предстоящие годы нужно сосредоточить усилия по реализации мер в рамках второго направления, обеспечивающих восстановление доверия к российским рынкам. В их числе: сбалансированность бюджета, совершенствование налоговой системы и налогового администрирования только на основе закона; обеспечение надежной работы банковской системы, что очень важно - защита прав кредиторов и инвесторов, так как привлечение инвестиций в национальную экономику уже давно объявлено приоритетным направлением деятельности российского Правительства, "прозрачность" финансовой отчетности всех предприятий и организаций; обеспечение заметных сдвигов в борьбе с преступностью и коррупцией, улучшение работы прокуратуры и судебной системы, для того чтоб инвестор чувствовал собственную защищенность в чужой стране и действовал на основании либеральных и защищающих его собственность законов. строгое соблюдение федеральных законов на всей территории страны, прекращение произвола со стороны региональных и местных властей и ограничение их привилегий.

     В ходе переговоров о реструктуризации внешней задолженности России надо с самого начала занять позицию, позволяющую добиться комплексного решения проблемы государственного внешнего долга в увязке с восстановлением экономического роста и платежеспособности страны в условиях гражданского мира и относительного повышения благосостояния населения. Основные элементы запросной позиции по мнению Е. Ясина:

     -   списание 100% внешнего долга бывшего  СССР;

     - частичная реструктуризация внешнего  долга Российской Федерации с полным выполнением обязательств только по евробондам при рефинансировании задолженности МВФ;

     - по реструктурируемой части российского  долга льготный период - 10 лет, общий срок погашения - не менее 30 лет.

     Такой по мнению г-на Ясина должна была быть «запросная позиция» России. На таком принципе строилась и вся переговорная политика при общении с Парижским и Лондонским клубом. «Проси невозможно много – и получишь ту малость, которая тебя устроит». Не берусь судить о правильности таких действий Правительства, но факты налицо: 10 – 11 февраля 2000 года во Франкурте на переговорах с Лондонским клубом было достигнуто соглашение о списании 36,5% основной суммы советского долга при его общей сумме в 31,8 миллиарда долларов. То есть Россия уменьшила свой долг на 10 миллиардов долларов, а на выплату остальной части предусмотрена рассрочка на 30 лет с учетом льготного периода в 7 лет.

     По  приблизительным оценкам, только достижение договоренности на названных условиях позволит удержать расходы по погашению  и обслуживанию государственного внешнего долга в пределах 3 - 4 млрд. долл. в год. Не исключено, что страны-члены Парижского клуба отвергнут наши предложения, сделав упор, например, на необходимость строгого соблюдения принципа сопоставимости условий реструктуризации задолженности перед различными категориями кредиторов. Как и в недавнем случае с Пакистаном, они будут добиваться пересмотра графика погашения долга и по облигационным займам. Несмотря на негативные последствия, связанные с закрытием доступа на международные финансовые рынки на более длительный срок, необходимо все же пойти на такую реструктуризацию при сохранении оптимальных размеров выплат, о которых говорилось выше.

    Одновременно  нужно принять меры по совершенствованию  системы управления государственным внешним долгом, имея в виду создание организационных и юридических предпосылок применения инструментов активного управления внешним долгом, включая выкуп долга, операции своп (долг/долг, долг/акции, долг/экспорт, долг/ ресурсы), призванных уменьшить основную сумму долга и как следствие сократить процентные платежи. Важной является сфера управления государственным долгом, связанная с определением условий и выпуском новых займов. При определении условий эмиссии займов, главными из которых являются уровень доходности ценных бумаг для кредиторов, срок действия займов, способ выплаты доходов, государство обязано руководствоваться не только интересами достижения максимальной финансовой эффективности займов, но и учитывать реальную конъюнктуру на финансовом рынке. Успех новых займов может быть обеспечен только в том случае, если правильно учтены положение в экономике и сроки действующих займов, предоставляемые льготы кредиторам и многие другие факторы.

    С 1990 г. среди населения СССР распространялись государственные облигации целевого беспроцентного займа сроком на три года. Погашение таких облигаций осуществлялось дефицитными товарами длительного пользования. Поступления от реализации таких облигаций были учтены в доходах бюджета в сумме 5 млрд. руб.

    Для покрытия дефицита бюджета 1990 г. был впервые выпущен в обращение иной вид государственных ценных бумаг - государственные казначейские обязательства сроком на 16 лет с уровнем доходности 5%. Данные ценные бумаги распространялись также среди населения. Впервые за время существования государства была сделана попытка распространения государственного внутреннего 5%-ного займа среди юридических лиц (предприятий, организаций). Данный опыт не принес желаемого результата по ряду причин.

    Целевой товарный заем принес бюджету 4,1 млрд. руб., но государство практически  до сих пор не выполнило своих обязательств перед кредиторами. Такой тип займа не имеет места в странах с развитой рыночной экономикой. С переходом России на новые экономические отношения он не имеет перспективы и в нашей стране. 
 
 

3.1  Зарубежный опыт  управления государственным  долгом.

     В современных условиях обшей для  многих стран причиной дефицитности бюджетов и связанного с этим роста  государственного долга считается  необоснованная экономическая политика, которая приводит к чрезмерно высокому уровню социальных финансовых обязательств. Подобная ситуация складывается и в России, что делает для нас полезным многообразный опыт управления госдолгом в западных странах. В настоящее время одним из главных направлений в в решении проблемы долга должен стать вопрос о списании  долга СССР. Списание долга практикуется главным образом в отношении беднейших стран, имеющих "критические" показатели задолженности. Соответствующие критерии представлены в таблице. Списание долга считается оправданным, если из последних четырех показателей три превышают критический уровень (См. Приложение №1).

     Как видно из приведенных данных в  приложении №1, по одному из критериев (внешний долг к ВВП) Россия превышает критический уровень, а по остальным - приближается к ним. Таким образом, по формальным признакам кредиторы могут отказать России в списании долга.

     На  практике были прецеденты, когда в 1992 году было списано 50% чистой приведенной стоимости задолженности Польши и Египта, хотя эти страны относились к государствам со средним уровнем доходов (беднейшим из них). В результате внешний долг Польши сократился с 30 млрд, до 15 млрд. долл., а Египта - с 25 млрд. до 12,5 млрд. долл. Списание долгов Польше и Египту было обусловлено прежде всего политическими соображениями ведущих стран Запада (в случае .Польши - успешное проведение рыночных реформ в первой стране бывшего советского блока; в случае Египта - заключение мира с Израилем).

     Кроме того, сокращение коммерческого долга (перед Лондонским клубом) практиковалось для Мексики (февраль 1990 г.), Коста-Рики (май 1990 г.), Венесуэлы (август 1990 г.). При этом предполагался обмен старых долгов На новые долговые обязательства со скидкой или с понижением процентных  ставок.

     Одним из концептуальных подходов в управлении государственным долгом  является согласование общей установки в отношении допустимых пределов его роста. Как следует из практики большинства стран, не вызывает обычно опасений задолженность порядка 50-70% ВВП. В 11 странах, первыми обеспечивших условия для вступления в Европейский валютный союз, государственный долг находится в целом на уровне свыше 60% ВВП,  в т.ч. Финляндии — 56, Франции — 58, Германии — 61, Испании — 69, в Бельгии и Италии — по 122%¹¹; при этом две последние страны обязались вдвое снизить свой долг — Бельгия к 2011 году и Италия—к 2016 году. В США долг федерального правительства составляет в настоящее время свыше 5,3 триллиона долларов, или около 70% ВВП. В условиях длительного благоприятного в основном состояния экономики и государственного бюджета предусматривается добиться к середине следующего десятилетия ежегодных превышений федеральных доходов над расходами на уровне одного процента ВВП. При этом имеется в виду использовать положительное сальдо бюджета на погашение долга. Считается, что это будет оказывать понижающее воздействие на долгосрочные процентные ставки и тем способствовать увеличению частных инвестиций, производительности труда и экономическому росту.

     Правительства обычно привлекают заемные ресурсы, исходя из потребностей и условий очередного финансового года. Вместе с тем, механизм государственного кредита в принципе может использоваться и по схеме программного финансирования с длительным, до нескольких поколений, долговым циклом, а также по схеме резервного кредита.  Для этого, помимо соответствующих общеэкономических и финансовых условий, необходима также установка центральных финансовых органов на реализацию указанных возможностей.

     Обоснованность  и эффективность использования государственных займов для распределения военного финансового бремени между несколькими поколениями налогоплательщиков подтверждается опытом стран, принимавших участие в двух мировых войнах. С аналогичной целью менее масштабные программы дефицитного финансирования применяются странами и в послевоенные годы для целей экономической реконструкции и финансовой стабилизации. В России при определенных условиях через механизм госкредита также может быть реализована обоснованная создавшейся ситуацией программа финансовой солидарности поколений. Речь идет о стратегическом маневре с разработкой долгосрочной программы относительного снижения на начальном этапе уровня налогообложения через механизм государственного кредита. В историческом процессе преобразования распределительной экономики в рыночную современный переходной этап следует считать наиболее напряженным и ответственным. и этим в принципе оправдан перенос определенной части налогового бремени на будущие поколения с благополучной экономикой, окрепшей в результате своевременного обеспечения условий для устойчивого экономического веста. Представляется, что при этом, в зависимости от обстоятельств, надежное и эффективное функционирование механизма госкредита может предусматривать сохранение на протяжении одного-двух поколений государственного долга России на уровне порядка 82-100% ВВП¹², при этом абсолютные размеры долга могут возрастать в меру увеличения национального производства и налогового потенциала страны.

     Что касается резервной функции госкредита, то, по опыту ряда стран, она может реализовываться при необходимости и без какой-либо регламентации. Хотя для российских условий по завершении финансовой стабилизации надежнее было бы заранее обозначить определенные размеры и условия использования специального госкредитного резерва на случай непредвиденных бюджетных расходов или снижения доходов. Например, такой случай, когда рискованное снижение налоговых ставок не оправдало бы ожиданий увеличения в установленные сроки бюджетных доходов. Подобная специальная резервная часть госкредита могла бы составлять порядка 5% ВВП. Применительно к намеченным базовым параметрам резервный лимит составил бы порядка 8 млрд. дол. Оперативное его использование и последующее восстановление могли бы законодательно регламентироваться, что способствовало бы укреплению доверия к стабильности финансовой системы страны.