Государственный долг и его функции в современной рыночной экономике

Внешний долг

     В настоящее время российское правительство  и общественность нашей страны все  лучше осознают остроту проблемы внешнего долга России. Тема угрозы дефолта по внешним обязательствам в 2001 г. давно обсуждается на страницах прессы, в том числе в связи с вопросом о реальности бюджета. Правительство приступило к соответствующим консультациям с МВФ, странами "Большой восьмерки", Парижским и Лондонским клубами кредиторов. На мой взгляд популярности нынешнего премьера М. Касьянова способствовал его успех на переговорах с Лондонским клубом о реструктуризации советского долга.

     В 1992 – 1995 годах  к сумме «союзного» долга, который по разным оценкам составляет от 83¹  до  91,5² миллиарда долларов США, прибавилось около 9 миллиардов долларов, в 1996 году Россия взяла на себя обязательства на сумму около 11 миллиардов, что явилось своеобразным рекордом. 1997 год ознаменовал себя суммой заимствований в 9,8 миллиардов долларов, а 1998 год – 9,6 миллиардов. После кризиса августа 1998 года в 1999 году нам дали только 4 миллиарда долларов.

     Для структуры внешнего долга России  следует выделить источники формирования :

• 50% внешних заимствований – правительственные органы иностранных государств;
• 35% - зарубежные банки и компании
• 15% - международные финансово - кредитные институты

     На  конец 1999 года государственный внешний  долг России составил 145,8 миллиардов долларов США 3 (включая просроченные проценты, но без учета задолженности перед иностранными держателями ГКО-ОФЗ), или почти 51% ВВП в долларовом исчислении (при среднегодовом курсе доллара по отношению к рублю в 1999 году).  В конце 1997 года внешний долг был равен 123,5 миллиардам долларов, из которых 91,5 миллиарда приходилось на долг бывшего СССР (в 1992 году - 96,6 миллиардов долларов ) и 32,1 миллиарда долларов - на собственный долг Российской Федерации. За один год внешний долг увеличился на 27,3 миллиардов! Это было связано с попытками предотвратить дефолт по внутреннему долгу, в том числе посредством заимствований на рынке евробондов и конвертации части внутреннего долга во внешний при высоких процентных ставках.

     Другие  источники утверждают следующее: Государственный внешний долг России на 1 января 2000 года достиг 166,2 миллиарда.⁴  Об этом говорится в проекте "Программы государственных заимствований РФ и предоставляемых Россией государственных кредитов на 2000 год". На 1 января 1999 года внешний государственный долг России составлял 156,6 миллиардов  долларов. Общая величина внешнего долга страны к концу 2000 года планируется в размере 177,6 миллиардов. ⁵

     После дефолта по внутреннему долгу  Россия практически лишилась возможности  привлечения средств с финансовых рынков, чем собственно и обусловлено нынешнее резкое обострение проблемы внешнего долга. Если раньше существовала надежда на рефинансирование наступающих платежей за счет неналоговых внутренних и внешних источников, то теперь остался лишь один реальный источник - налоговые доходы федерального бюджета. На 1999 год приходится первый крупный "пик" платежей по внешнему долгу - более 16 миллиардов долларов.⁶

     Какое-то время можно было рассчитывать на то, что привлечение новых заимствований  под более низкие проценты поможет ослабить долговые "тиски" и выиграть время для разрешения бюджетного кризиса. Но теперь оказалось, что подобные расчеты сыграли очень негативную роль и обладают пагубными последствиями для экономики России.  Последние платежи уже производились Минфином за счет валютных резервов Центробанка, который предлагает выбирать: либо проведение расчетов по внешнему долгу, либо поддержка стабильности рубля. Но поскольку курс рубля является относительно стабильным, ЦБ переключил свое внимание на расчеты с иностранными и внутренними кредиторами, а также накопление внутренних валютных резервов.

     Если  соотнести конкретные суммы наших  задолженностей, выяснится, что в  период уже с 2000 по 2010 г. платежи по погашению и обслуживанию государственного внешнего долга при действующих ныне условиях кредитных соглашений составят около 14-19 миллиардов долларов США, не считая задолженности по ГКО-ОФЗ. С учетом платежей, просроченных в конце 1998 года, России в ближайшие 12 лет предстоит выплатить 70% суммы основного долга и примерно на ту же сумму процентов - всего 160 миллиардов долларов США.

     В 1999 году расходы на погашение и  обслуживание внешнего долга составляли примерно 10%⁷ ВВП, что сопоставимо с долей в ВВП всего федерального бюджета, и около 30% национальных сбережений! В последующие годы изменения в этих соотношениях будут незначительными. В подобных условиях невозможно ставить вопрос не только об увеличении непроцентных расходов бюджета (и так уже урезанных до предела), но и о сокращении налогового бремени и, что важнее всего, о возобновлении экономического роста вообще.

     Особо подчеркну тот факт, что при  огромных изъятиях из на-циональных сбережений лишь половина (!) расходуемых сумм будет  на-правляться на погашение основного  долга, то есть на возврат средств, действительно полученных бывшим СССР и Россией. Другая половина - это процентные платежи. В 1998 году, например, применительно к странам-членам Парижского клуба, не говоря уже о частных кредиторах, рыночные ставки были существенно ниже, чем ставки, предусмотренные большинством двусторонних соглашений.

     В ближайшие 10-15 лет будущее России будет определяться тем, на каких  условиях удастся добиться урегулирования внешнего долга. Причем уже сейчас переговоры должны начинаться с учетом долгосрочной перспективы: Россия только тогда сможет выполнять свои обязательства, когда ее экономика достигнет достаточно высоких темпов роста – 4 - 5% в год. Согласно расчетам, это может произойти не ранее, чем через 6 - 7 лет, при условии, что в России будут осуществлены благоприятные институциональные изменения и в течение этого времени она сможет тратить на обслуживание долга не более 3 - 4 миллиарда долларов в год. Повышение этой величины до 7-8 млрд. долл. будет означать, что заметный рост российской экономики начнется еще на 3 - 4 года позже, то есть около 2010 г.

     Но  если вернуться к дню сегодняшнему приблизительная величина выплат на 2000 год составляла около 16,5⁸ миллиардов долларов, а в 2001 году составит 17,5 - 18 миллиардов долларов. При этом наивысший показатель по золото - валютным  резервам  РФ   составлял   в   2000  году чуть меньше  15,5 миллиардов. В ближайшие 10 – 12 лет в соответствии  с графиком выплат  оплаты внешних обязательств  Россия  вместе  с процентами  должна будет вернуть около 220 миллиардов, что составляет 11 бюджетов 1999 года. Сейчас, когда в Государственной Думе идет процесс утверждения бюджета на 2001 год, интересно отметить, что, если бюджет 1992-1999 годов называли «бюджетом выживания», то        Бюджет – 2001 получил среди депутатов название «Бюджет погашения кредитов».

Внутренний долг

     В "Финансовой энциклопедии" можно  прочитать следующее: "С формальной точки зрения внешними займами называются займы, заключенные на иностранных  биржах или через иностранные  банки в иностранной валюте. Но по существу (с материальной точки зрения) под внешними займами следует понимать те, которые находятся в руках иностранцев-кредиторов; формально внутренний заем может попасть в руки иностранцев и обратно⁹".

     Таким образом, при этом  допускается  возможность превращения внутреннего займа во внешний и обратно.

     Августовский  кризис 1998 г. выдвинул на первый план проблему деления государственного долга  на внутренний и внешний.

     В чем заключается проблема и почему надо четко определиться с классификацией государственного долга? В действующих до введения в действие Бюджетного кодекса законах "О государственном внутреннем долге" и "О государственных внешних заимствованиях" в основу классификации долгов были положены два разных признака.

     В первом законе - это валюта, в которой выражаются заимствования, во втором - источник заимствований. Это затрудняло принятие обоснованных решений и приводило к возникновению курьезных ситуаций. Их примером являлось невключение до 1997 г. долга по внутреннему валютному займу ни во внутренний, ни во внешний государственный долг. Этот заем был номинирован в долларах США. Но его размещение проводилось среди резидентов. Вот оно и удовлетворяло сразу обоим признакам классификации долгов, в силу чего до 1997 г. долг по ОВВЗ учитывался отдельно от всех других заимствований.

     Принятый 31 июля 1998 г. Бюджетный кодекс Российской Федерации выделяет внешний и  внутренний долг на основе одного единственного  признака - валюты.  Однако и это  не решает всех проблем, связанных с  классификацией государственного долга.

     Неоднозначная ситуация сложилась с заимствованием на рынке ГКО-ОФЗ. Изначально этот рынок  ориентирован на работу с внутренними  инвесторами и до середины 1996 г. присутствие  резидентов на нем было незначительным. С 15 августа 1996 г. иностранные инвесторы стали работать по новым правилам, снявшим многие ограничения на их деятельность. Нерезиденты получили право осуществлять свои операции на первичном и вторичном рынках ГКО-ОФЗ непосредственно через российские уполномоченные банки. Участие иностранных инвесторов резко активизировалось и к началу 1998 г. на долю нерезидентов приходилось 27,5% рынка ГКО-ОФЗ.

     Полагая, что рынок ГКО-ОФЗ - это обычный  рублевый, т.е. внутренний рынок,  правительство  и Банк России делали все для более  широкого привлечения на него средств из иностранных источников. Но когда азиатские финансовые рынки закачались, и волны азиатских кризисов стали доходить до России (октябрь 1997 г., январь и май 1998 г.), нерезиденты стали активно сбрасывать российские ценные бумаги и выводить свои средства на другие, более устойчивые финансовые рынки. Тут-то в полной мере и заявили о себе особенности  рынка ГКО-ОФЗ: на обслуживание рублевого внутреннего долга в части, приходящейся не нерезидентов,  потребовалась иностранная валюта и при этом в значительных количествах. В необходимых размерах валютных резервов у правительства не оказалось, и оно было вынуждено приостановить выполнение своих обязательств.

     Таким образом, события, предшествовавшие 17 августа 1998 г. со всей определенностью показали, что рублевый долг, приходящийся на иностранных инвесторов, не есть обычный внутренний долг, а возможно, и не внутренний вовсе. Задачи обеспечения экономического роста и интеграции в мировое хозяйство требуют от законодательной власти перехода на общепризнанные методические стандарты, разработанные, в частности, МВФ, Всемирным банком, ОЭСР. Если для национального банка первостепенное значение приобретает деление государственного долга на рублевую и валютную составляющие, то для правительства крайне важно четко контролировать связь государственного долга с бюджетным дефицитом и источниками его покрытия.

     Однако  все статистические источники учитывают  долг по ГКО-ОФЗ как часть внутреннего  государственного долга. Поэтому целесообразнее и проще все-таки рассматривать задолженность по государственным ценным бумагам как указано в действующем законодательстве и в соответствии с бюджетной классификацией, то есть в составе внутреннего государственного долга, который должен учитываться в рублях.

     На  сегодняшний день существуют 3 основные формы покрытия государственного долга:

• Добровольный, рыночный кредит — размещение ценных бумаг на свободном (или почти свободном) рынке. К ценным бумагам, размещенным таким образом, принадлежат государственные краткосрочные обязательства (ГКО), облигации федерального займа (ОФЗ), облигации сберегательного займа (ОСЗ).
• Вынужденный квазирыночный кредит — рыночное оформление фактического государственного долга. Так, например, в 1996 году появились на свет облигации внутреннего валютного займа (ОВВЗ), казначейские обязательства (КО), векселя Минфина, переоформившие на Минфин задолженность предприятий по банковским кредитам, предоставленным под государственные программы. Сюда же может быть отнесен портфель государственных бумаг ЦБ, сформированный в целях поддержки собственно рынка.
• Дружеский (административный) кредит ЦБ Минфину.

     По  статистике, из государственного долга  на лишь менее 40% действительно по всем параметрам отвечают формальным критериям  цивилизованности. Менее 30% приходится на принудительный и несколько более 30% — на административный кредит.

     За  балансом при таком подсчете остается неучтенный, но фактически существующий, долг бюджета разным экономическим  субъектам по невыполненным обязательствам.   Это — принудительный, нерыночный кредит. На федеральном уровне он составляет 10-15 % учтенного государственного долга.

     В итоге на начало 2000 года внутренний государственный долг (ГД) продолжал  иметь преимущественно нецивилизованный фасад, а сам рынок государственных  ценных бумаг соответствует внешним критериям «цивилизованности» примерно на 60%.

1. Понятие рынков внешнего и  внутреннего долга  России.

      Острота проблемы внешнего долга для России определяется наследством, доставшимся от Советского Союза. На начало 1994 года, по официальным данным, задолженность бывшего СССР с учетом накапливаемых процентов составляла 104 млрд. долларов, а вновь образованная задолженность - 8,8 млрд. долларов. Иными словами, на долю долга бывшего Союза, принятого на себя Россией, приходилось свыше 90% внешнего долга страны. Официальные источники не давали более поздних данных, а судя по публикациям, в настоящее время этот долг превышает 120 млрд. долларов.