Финансирование объектов муниципальной собственности

Лекция  6. Финансирование объектов муниципальной собственности

6.1.  Классификация портфелей недвижимой и движимой муниципальной собственности

6.2. Финансовые аспекты управления коммунальной собственностью 

1. Классификация портфелей недвижимой и движимой муниципальной собственности

    В параграфе  2 уже упоминалось, что  основой основ эффективного управления коммунальной собственностью является правильное видение того, зачем вообще городам нужна собственность. Как  было сказано, коммунальная собственность  нужна, прежде всего, чтобы органы местного самоуправления могли осуществлять те функции и услуги своему населению,  которые они обязаны обеспечивать. Во-вторых, собственность может быть нужна органам местного самоуправления для поддержки местного  экономического развития и извлечения нетрадиционных доходов (таких, например, как доходы от аренды). Особенностью всех «переходных стран», включая Кыргызстан, является то, что имеется много все еще не приватизированной недвижимости, из которой можно извлекать доход за счет аренды или продажи. В странах с рыночной экономикой, местные органы власти не имеют такого количества собственности, потому что многие услуги, оказывавшиеся при социализме государством, там традиционно оказывались частным сектором.

    Такое понимание целей, которым служит коммунальная собственность, - основа классификации всех объектов коммунальной собственности на три группы, определенные ниже. Данная классификации ни в коем случае не является самоцелью, она нужна для того, чтобы выработать различающиеся бюджетные и договорные политики для каждой группы. Другими словами, классификация – это основа для дальнейших шагов по финансированию и содержанию объектов.

    Группа  А (основные объекты).

    К этой группе относятся:

• Объекты, используемые для обеспечения функций управления городом и жизнеобеспечения города. Например, само здание  исполнительного органа местного самоуправления и объекты инженерной инфраструктуры могут быть отнесены к этому типу;
• Объекты, связанные с предоставлением тех услуг, которые государственное законодательство или местное сообщество определяют в качестве обязательных. Так, образовательные школы, объекты для оказания базовых медицинских услуг и объекты базовой инженерной инфраструктуры (дороги, каналы, водопроводные линии) часто рассматриваются в Кыргызстане относящимися к этой группе. В то же время, рекомендуется не включать в данную группу такие объекты, как учреждения системы высшего образования (филиалы университетов, колледжи), специализированных образовательных (например, музыкальные школы) и специализированных медицинских услуг (кардиологическая клиника), которые выходят за рамки обязательного списка  услуг, являющихся обязанностью городских властей и поддерживаемых из городского бюджета.

    Группа  Б (дополнительные объекты).

    К этой группе относятся, объекты, используемые для осуществления функций и услуг, не включенных в список обязательных, но признаваемых местным самоуправлением  в качестве социально или политически важных. Примеры объектов из этой группы - здания и помещения, используемые для оказания специализированных медицинских услуг, городские парки. Такие объекты коммунальной собственности не относятся к жизненно необходимым для функционирования города, и в силу ограниченности городского бюджета, не могут поддерживаться городом в полной мере. В то же время по политическим и социальным причинам эти объекты могут получать некоторое финансирование из городского бюджета.

    Группа  В (избыточные объекты)

    К этой группе следует отнести, объекты, используемые для осуществления  тех. функций и услуг, которые не были включены ни в перечень обязательных, ни в перечень социально или политически  важных. А также все остальные объекты, в частности, имеющиеся коммерческие и нежилые объекты.

    Наибольшая  сложность, связанная с проведением  этой классификации в Кыргызстане состоит в том, что законодательство недостаточно четко предписывает какие функции местного самоуправления являются обязательными, то есть, нет четкого основания судить, какие объекты должны быть включены в Группу А (основные объекты). Например, нигде не сказано, что исключительно городское местное самоуправление обязано содержать средние школы. Другое важное обстоятельство, связанное с применением данной классификации на практике, состоит в том, что разделение объектов между группами Б и В является местным политическим решением, и оно может быть разным в разных городах. Например, один город может решить что он обязан оказывать поддержку плавательному бассейну или кинотеатру, и отнесет их к группе Б, а другой город решит, что он не обязан поддерживать такие объекты, и отнесет их к группе В¹. Так что надо быть готовыми к появлению различий в подходах городов к их собственности.

    Таблица 1 показывает проект классификации  коммунальной собственности Узгена, разработанный городской управой. Эта классификация была утверждена городским кенешем Узгена (Решение сессии кенеша за №16–6/2 от 13 ноября 2000 года, как часть общего долгосрочного плана управления коммунальной собственностью).

    Таблица 1. Проект классификации объектов коммунальной собственности Узгена по трем основным функциональным группам

    Полезно также иметь в виду, что ситуация с коммунальной собственностью динамична, так как потребности населения в общественных  услугах и возможности города меняются со временем, да и местная политика в данной сфере тоже может меняться. Поэтому классификация объектов по трем группам может со временем видоизменяться, и объекты будут переходить из группы в группу (при этом, после утверждения на кенеше исходной классификации, каждое ее изменение тоже должно утверждаться).

    Например, в Узгене, первоначальный проект классификации, подготовленный городской управой  и показанный в Таблице 1, отнес объект № 13 (старое ветхое здание, частично пустующее, частично занятое ГорОНО) к группе Б, но с пометкой что этот объект требует дальнейшего обсуждения. Позже, городская управа предложила изменить классификацию этого объекта, основываясь на результатах финансового анализа наиболее выгодного использования данного объекта, проведенного профессиональным оценщиком недвижимости. Говоря конкретно, было решено, что городу выгоднее отнести это здание к группе В (избыточные объекты) и выставить его - а также относящийся к зданию большой земельный участок - на продажу. А за счет вырученных средств построить для ГорОНО меньшее здание на пустующем небольшом участке. Это решение о продаже здания ГорОНО было специально обсуждено и утверждено городским кенешем.

Что практически надо сделать, чтобы разработать классификацию объектов коммунальной недвижимой собственности:

• Провести  полную и четкую  инвентаризацию  всех объектов недвижимости, включая все дополнительные и вспомогательные помещения.
• Составить  список функциональных обязанностей  ГОРОДА, основанный  на законе и на понимании руководством города, какие из обязанностей  действительно должны быть городскими функциями. Поскольку законодательство до сих пор  недостаточно четко предписывал, какие функции местного самоуправления являются обязательными, какие дополнительными, то эти решения во многом остаются на усмотрение органов местного самоуправления.
• Составить  инвентаризационный  перечень всех объектов с указанием той функциональной группы, к которой относится каждый объект.
• Исходя из реальной практики, обозначить финансовые источники  содержания и эксплуатации каждого объекта.
• Сверить, соответствуют ли друг другу предлагаемая классификация каждого объекта и источники финансирования его содержания и эксплуатации (см. следующую параграф 6 первой главы).

2. Финансовые аспекты управления коммунальной собственностью

    Как отмечалось в предыдущем параграфе, классификация объектов нужна, прежде всего, для того, чтобы сформулировать финансово-бюджетную политику по отношению к различным группам объектов. В таблице 2 (3 колонке) представлены формулировки этой политики по каждой из определенных ранее групп.

Таблица 2. Финансово - бюджетная политика в рамках классификации