Европейские школы государственного управления

      Наиболее  типичной для социологического подхода  к государственному управлению является концепция М. Вебера. Он полагал, что системе государственного управления необходимо придать больший авторитет, но при этом не следует расширять функции бюрократического аппарата. Вебер М. Избранные произведения. С.57. 

      Элитарный характер государственного управления в странах Западной Европы он считал выражением «сущности современной массовой демократии». По его мнению, на тех, кто правит, возложена задача создания административной элиты, которая должна быть легитимирована народом. Однако именно в этом заключается основная сложность: «демократической легитимации» преграждает дорогу «антидемократическая сущность бюрократии» Вебер М. Избранные произведения. С.58. 

      Вебер считал идеальным такое государственное  управление, которое построено на жестких бюрократических принципах: авторитарная власть руководителя, принимающего решения, отдающего распоряжения и контролирующего их исполнение. Задача служащих государственной администрации состоит в умении применять управленческие принципы к конкретным ситуациям. Он считал, что профессиональные служащие - это не только высококвалифицированные специалисты духовного труда, но и люди с высокой сословной честью, гарантирующей безупречность. Без этого, по его мнению, возникла бы роковая опасность чудовищной коррупции и низкого мещанства, что поставило бы под угрозу чисто техническую эффективность госаппарата. 

      Если  вышестоящее учреждение отдает приказ, который, по мнению чиновника ошибочен, дело чести чиновника выполнить  приказ добросовестно и точно  под ответственность приказывающего. Без такой дисциплины, по его мнению, развалился бы весь управленческий аппарат. 

      Интересный  подход к государственному администрированию  в рамках своей теории социального  развития предлагает ведущий политолог  Германии Р. Дарендорф. Анализируя социальную действительность в развитых странах  Западной Европы, Дарендорф утверждает, что распределение власти в современном обществе стало достаточно аморфным Крозье М. Феномен бюрократии С.45. Сегодня равновесие конкурирующих групп интересов заменило политическое насилие, осуществляемое в недалеком прошлом каким-либо господствующим классом. Бюрократия, по мнению Дарендорфа, является одной из наиболее влиятельных групп интересов. Будучи «последним» и действительным носителем власти во всех организациях общества, включая государство, бюрократия не имеет какой-либо социальной программы. Цели, во имя которых бюрократия отправляет свою власть, не являются ее целями и не рождаются в недрах ее иерархии. Бюрократия не может оказывать влияние на принятие и осуществление политических решений, она может им сопротивляться, но не может принимать их самостоятельно. Однако в современном государстве никто не в состоянии править, минуя бюрократию, и тем более против ее воли. Одновременно с этим бюрократия не может править, не имея «мозгового треста». В качестве господствующего класса она является «резервной армией власти» или «армией без командующего» Крозье М. Феномен бюрократии С46. По мнению Дарендорфа, когда отсутствуют группы, способные осуществлять политическое господство, а вместо них доминирует безликая бюрократия, для существующей политической системы возникает чрезвычайно большая опасность утраты легитимности. Появляется реальная возможность для групп радикальных реформаторов захватить политическую власть. 

      3. Наука государственного управления  во Франции 
 

      Французская административная наука берет свое начало в XVIII в. Однако тогда внимание обращается, скорее, на простое описание административного процесса в связи с нарастающей централизацией в государственном управлении, и опубликованные работы следуют, скорее, немецкой камералистской теории. В начале XIX в. Шарль-Жан Бонен первым ставит вопрос о разрыве с традицией и о необходимости трактовать управление как науку. Как пишет Жак Шевалье, «эта модель административной науки старалась тогда стать как "социальной наукой" в самом строгом смысле этого слова, так и общей наукой, которая способна оперировать со всеми социальными данными об управленческом действии с помощью разнообразных исследовательских инструментов, в особенности с помощью статистики Василенко И. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия С.78. Она стремилась инкорпорировать все то, что впоследствии стало политической наукой, экономической наукой или социологией, но она имела по сути прагматическую цель повысить эффективность деятельности государства и, таким образом, социальное благополучие». В 40-е годы возникает настоятельная потребность развития преподавания науки управления, и все чаще звучат требования открытия специальных управленческих факультетов. В результате в 1849 г. возникает Школа управления, которая, впрочем, просуществовала недолго. Во второй половине XIX в. исследования в области государственного управления находились в целом под влиянием юридической теории, хотя отмечались сильные тенденции социального и политического анализа управления. Наиболее значительными трудами в области широкого социально-политического анализа французской административной системы стали книга Алексиса де Токвиля «Старый порядок и революция» и Ипполита Тэна «Происхождение современной Франции». Большое влияние на развитие теории государственного управления оказала Свободная школа политических наук, возникшая в 1872 г. Формируется иной взгляд на административное управление: администрирование -- не только задача юристов; необходимо изучать, как организовано реальное управление, обращать внимание на роль инноваций в этой сфере. Конец XIX -- начало XX в. отмечены двумя тенденциями: институциональным юридическим направлением административных исследований (Л. Дюги и М. Ориу) и научным направлением в изучении управления Анри Файоля. 

      В целом во Франции наука административно  государственного управления тесным образом  связана с особенностями французской  модели государства. К основным характеристикам  этой модели следует отнести: (1) общественную автономию государства, которая выражается в четкости контуров государства и его бесперебойном функционировании (органическая автономия), в употреблении различных правил его функционирования, занимающих особое место в общем праве (легальная автономия), в представлении государством себя как воплощения общественного интереса, который доминирует над особыми интересами частной сферы (символическая автономия); (2) социальное доминирование государства, проявляющееся в укорененной французской традиции интервенционализма, т.е. в регулярном проникновении государства во все сферы общественной жизни; (3) постоянное противоречие двух тенденций в политической культуре: установок на плебисцитарную и репрезентативную модели демократии; (4) устойчивые централизаторские тенденции в устройстве государства и в проведении государственной политики; (5) особая роль бюрократии в механизме связи государства и гражданского общества, ее способность служить условием относительной стабильности французской общественно-государственной системы.. Василенко И. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия С.80 Учитывая французскую специфику, Мишель Крозье выделяет в политической и административной системе Франции три подсистемы принятия решений, которые одновременно тесно взаимосвязаны и очень операционально отдалены. К ним он относит, во-первых, административную субсистему, ответственную за все решения, которые можно принимать, используя множество правил и хорошо проработанных программ; во-вторых, субсистему принятия политических решений на основе обсуждения, где все проблемы рассматриваются минуя принятые правила; в-третьих, субсистема революционного недовольства, которая заставляет принимать решения вне принятой легальной структуры. 

      Если в этом аспекте анализировать современную науку административно-государственного управления во Франции, то она характеризуется тремя основными подходами. Прежде всего выделяется юридический подход. Здесь административное управление рассматривается в рамках институциональной методологии, и право рассматривается в качестве критерия отличия гражданской службы от политики. Вместе с тем, как указывает Шевалье, данное направление теоретически пытается провести различие между административной наукой и административным правом. Вторым направлением является менеджериалъный подход к государственному управлению. Административное управление таким образом связывается с управлением в сфере бизнеса, а исследования ориентированы на описание и поиск факторов повышения производительности и эффективности в современной технике государственной организации и производства решений. Третьим в изучении государства и государственного управления является мощное социологическое направление. В центре этого направления находятся вопросы социологии государственной организации, бюрократии, связи управления с властью, гражданской службы с политикой. 

      Заключение 
 

      Подводя итог выше изложенному, следует отметить, что прежде всего оформляются  две взаимосвязанные дисциплины: изучение публичной администрации (public administration), т.е. совокупности органов публичного управления, норм, регулирующих их деятельность и практики ее осуществления и изучение публичных политик или публичного управления (public policy), т.е. управленческих процессов от момента возникновения проблемы до получения результата управленческого воздействия. Поначалу обе дисциплины носят преимущественно прикладной (а значит, ограниченный национальным опытом) характер, лишь позже обрастая - по необходимости - солидным слоем теоретических исследований. Среди ведущих дисциплин публично-управленческого цикла появляются такие как теория (государственных) организаций, теория принятия решений, специальные дисциплины, связанные с управленческой деятельностью в отдельных сферах и т.д. 

      В зарубежном публичном управлении сформировалось несколько крупных научных школ, представители которых рассеяны по разным странам. Несмотря на важнейшее значение “изолированных” работ, авторы которых не могут быть однозначно отнесены к какой-то школе, “нормальная наука” делается в основном в рамках устоявшихся направлений.  

      Школа “общественного выбора” (Public Choice) долгое время лидировала в изучении государственного управления в англоязычном мире. Авторы, объединяемые этим ярлыком (Г. Таллок, Э. Даунс, В. Нискейнен и др.), создавали свои концепции под сильным влиянием экономических, прежде всего микроэкономических подходов. Само понятие “общественного выбора” - политическая аналогия выбору покупателя на рынке: каждый индивид стремится с минимальными расходами приобрести максимально качественный товар. Та политика, программа, партия, которую выбирает большинство независимых друг от друга индивидов и является результатом “общественного выбора”. Однако наибольшее влияние школы связано не с приложением к государственно-управленческой деятельности и к политике экономических категорий (этим занимались и другие многочисленные авторы, ориентированные на рыночную идеологию). Главное значение работ представителей подхода Public Choice связано с критикой бюрократии и с разработкой альтернатив бюрократическому управлению: по их мнению, государственные служащие столь же индивидуалистичны, что и другие люди, и используют свои возможности для достижения собственных целей.  

      Французская школа “социологии организаций” (sociologie des organisations) представлена такими авторами как М. Крозье, Ж.-К. Тениг, Э. Фридберг и др. Несмотря на самоназвание, большая часть работ в рамках этого направления посвящена деятельности государственных органов, - как на французском, так и на сравнительном материале. В основе подхода “социологов организаций” лежит представление о государственном управлении как о взаимодействии конкурирующих групп, каждая из которых стремится получить дополнительные ресурсы, часто за счет других: этими ресурсами могут быть власть, бюджетные средства, независимость от вышестоящих органов и т.д. Для достижения этих целей каждая группа (местные элиты, высшие государственные чиновники, служащие низовых звеньев, работники отраслевых министерств и т.д.) реализует определенные стратегии. Стратегии могут повторяться, взаимодействовать, и, таким образом, формируют особые “системы действия” - суть государственного управления. Анализ этих систем позволяет не только понять как реально функционирует государственное управление, но и модернизировать его с учетом коллективных мотиваций и структурных характеристик определенных групп и организаций 

      “Когнитивный  подход” к государственному управлению представлен такими исследователями как Б. Жобер, П. Мюллер (Франция). С точки зрения этих авторов, основное содержание государственного управления определяется системами представлений различных участников процесса. Какая политика будет проводиться государством, как она будет осуществляться, - все это зависит от того, как инициаторы и исполнители представляют себе связанные с ней проблемы. Следовательно, главной задачей является изучение структуры представлений, их формирование и изменение. Представители этого направления вводят такие понятия как “управленческие парадигмы”, “системы убеждений”, “референциалы”, призванные структурировать изучение представлений, способствовать составлению “ментальных карт” государственного управления. “Эвристический интерес связанный с выявлением этих различных составляющих опирается на возможность аналитически изолировать процессы, через которые производятся и легитимируются представления, убеждения, действия, - в частности, если речь идет о государстве, в виде государственной политики”. 

      “Институционализм”  и “неоинституционализм” в изучении публичного управления - общие наименования для глобальных подходов, присутствующих в исследовательских традициях разных стран. Объединяет (нео)институционалистов внимание к институтам и их роли в государственном управлении. Это достаточно яркая отличительная черта, поскольку для большинства представителей других направлений существующие институты и “их” деятельность - лишь элементы контекста, общего фона, а отнюдь не содержание публичного управления. Однако сами институты могут пониматься по-разному: многие авторы насчитывают в современной науке три совершенно разных, несхожих друг с другом неоинституционализма, - и это не считая традиционного институционализма и экономических подходов, носящих то же имя. Независимо от того, интерпретируются ли институты в юридическом смысле (правовые институты), в организационном (органы управления с их полномочиями), или в социологическом (социальные институты), сторонники этих подходов прежде всего уделяют внимание безличным, структурным элементам взаимодействия, устоявшимся схемам, “правилам игры” и т.д.  

      Количество  различных подходов, концепций и  исследовательских схем, связанных  с публичным управлением невероятно велико. Однако представленные здесь  школы можно отнести к наиболее известным и наиболее влиятельным. 

      Список  использованных источников 

      1. Алексеева Т.А. Современные политические  теории. М., 2000.

      2. Альгин А.П. Специфика синергетического  подхода к государственному управлению // Государственное управление и  политика. -СПб.: Изд-во СпбГУ

      3. Антонова Н.Б. Теория методология  государственного управления. Курс лекций. Минск 2007. Амалфея. С.432

      4. Ардан Ф. Франция: Государственная  система. - М.: Юрид. лит. 1994.

      5. Аристотель. Соч.: В 4 т. - М., 1983. - Т. 4. - С. 603.

      6. Афанасьев ВТ. Управление: Философский  энциклопедический словарь. - С. 705; Его же: Научное управление обществом. - М, 1973

      7. Василенко И. Административно-государственное  управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия  С.456

      8. Вебер М. Избранные произведения. М., 1994. С.345

      9. Вебер М. Чиновник // Социс. 1988. № 6. С. 209

      10. Гарнер Д. Великобритания: центральное  и местное управление. - М.: Прогресс, 1982. - С.154

      11. Государственное управление и  политика. - СПб.: СпбГУ, 2002. - С. 286.

      12. Гусейнов А.А. Справедливость // Новая  философская энциклопедия: В 4 т. - М.: Мысль, 2001. - Т. 3. - С. 765.

      13. Зверев А.Ф. Теории бюрократии: от М.Вебера к Л. фон Мизесу //Советское государство и право. 1992. № 1. С.543

      14. Иванчук Н.В. Governance-парадигма: методологический  и практический потенциал // Чиновникъ. - 2005. С.433

      15. Крозье М. Современное государство  - скромное государство. Другая  стратегия изменения // Антология  мировой политической мысли: В  5 т. - М.: Мысль, 1997. - Т. 2. - С. 699.

      16. Крозье М. Феномен бюрократии. М., 1994. С.432

      17. Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. М., 1987. С.543