Державна політика регіонального вирівнювання

5.4. Державна політика  регіонального вирівнювання

5.4.1. Політика державного  фінансового вирівнювання

1. Цілі і завдання  державної регіональної  фінансової політики.

2. Вертикальні і  горизонтальні фіскальні  дисбаланси.

3. Фінансове вирівнювання  і його об'єктивна необхідність.

4. Механізм фінансового  вирівнювання.

1. Цілі і завдання  державної регіональної  фінансової політики

Державна регіональна  фінансова політика є стрижнем усієї  регіональної політики і потребує розроблення  та реалізації як самостійний інструмент впливу держави на процеси розвитку її окремих складових частин.

Державна регіональна фінансова політика - це система заходів, що здійснюється центральною владою з метою управління процесом утворення, розподілу, перерозподілу та використання фінансових ресурсів в адміністративно-територіальних одиницях.

Коротко окреслимо  основні цілі державної регіональної фінансової політики України. Певною мірою  ці цілі визначаються Конституцією України. Так, згідно зі ст. 95 Конституції, бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами.

Ці окремі положення  Конституції України потребують розвитку в постановці конкретних цілей  державної регіональної фінансової політики.

Цілі  державної регіональної фінансової політики: ^ зближення рівнів соціально-економічного розвитку окремих регіонів;

^ забезпечення  комплексного економічного і  соціального розвитку територіальних  одиниць;

^ зменшення і  подолання диспропорцій територіального розміщення виробничих потужностей, усунення надмірної концентрації техногенно- і екологічно небезпечних виробництв в окремих регіонах;

^ створення умов  для ефективного й раціонального  використання природних і ресурсних  можливостей територій;

^ розширення можливостей використання територіальних факторів економічного зростання на основі фінансової автономії місцевої влади;

^ створення умов  для розвитку міжрегіонального  співробітництва як фактора підвищення  ділової активності в країні.

Наведений перелік взаємопов'язаний і може вважатися системою цілей державної регіональної фінансової політики.

Реалізація цих  цілей стане можливою лише за умови, коли на рівні центральної влади  буде створено спеціальні цільові фонди  фінансових ресурсів. У щорічних законах  "Про державний бюджет України" має бути передбачено спеціальні видатки в рамках реалізації цілей державної регіональної фінансової політики. Такі видатки доцільно здійснювати на основі програмно-цільового методу.

До  завдань державної  регіональної фінансової політики належать:

^ створення правової  бази для реалізації цілей  державної регіональної фінансової  політики. У законодавчому порядку  має бути встановлено, що забезпечення  єдиних стандартів якості життя  є обов'язком держави. Також  слід законодавчо закріпити механізм обов'язкової передачі частини фінансових ресурсів багатих регіонів в спеціальний фонд допомоги бідним регіонам. Ці побажання мають принципове значення і, як показує зарубіжний досвід, закріплені в конституціях багатьох країн;

^ визначення  принципів класифікації територій України на основі об'єктивних критеріїв. З урахуванням зарубіжного досвіду слід запровадити синтетичний індекс розвитку регіонів, що має враховувати такі фактори, як обсяг виробництва ВВП на душу населення, ВВП у розрахунку на одного зайнятого, рівень безробіття, перспективи зростання зайнятості;

^ використання  нагромадженого в багатьох країнах  досвіду організаційних механізмів  досягнення цілей державної регіональної  фінансової політики. Серед них:  територіальне планування, програми соціально-економічного розвитку регіонів, створення міжнародних регіонів економічного співробітництва, надання територіям спеціального економічного статусу, підготовка кадрів для місцевої влади;

^ запровадження  і використання фінансових інструментів  досягнення її цілей: преференцій, кредитів, податкових пільг, відсоткових ставок, позик тощо. Важлива роль належить таким інструментам, як державні, регіональні й місцеві фінансові фонди розвитку та інвестицій.

2. Вертикальні і  горизонтальні фіскальні  дисбаланси

Однією з головних цілей державної регіональної фінансової політики щодо зближення рівнів соціально-економічного розвитку територій є подолання  вертикальних і горизонтальних фіскальних дисбалансів і фінансове вирівнювання.

Вертикальні фіскальні дисбаланси - це невідповідність між обсягами фінансових ресурсів того чи іншого рівня влади, регіонального або місцевого, і обсягами завдань та обов'язків, які на нього покладаються в процесі розподілу компетенції між центральною, регіональною і місцевою владою.

Вертикальні фіскальні  дисбаланси можна усунути кількома шляхами:

1) можливий перерозподіл  навантаження з надання соціальних  послуг між різними територіальними  рівнями влади. Тим самим обсяг  послуг приводиться у відповідність  до фінансових надходжень даного територіального рівня;

2) запровадження  тим рівнем влади, який має  фіскальний дисбаланс додаткових  податків;

3) передача центральною  владою частини своїх податків  територіальному рівню влади,  що має такий дисбаланс.

Вертикальні фіскальні  дисбаланси в Україні важко відстежити, оскільки в державі не здійснено чіткого розмежування функцій та обов'язків різних рівнів влади в сфері надання соціальних послуг. Управління фінансами по вертикалі здійснюються в ручному режимі.

На відміну  від вертикальних фіскальних дисбалансів, горизонтальні фіскальні дисбаланси пов'язані з різними фінансовими можливостями органів влади одного територіального рівня.

Горизонтальний фіскальний дисбаланс - це різні фінансові можливості надання соціальних послуг територіальних утворень одного рівня.

Горизонтальні фіскальні дисбаланси виникають  тому, що є бідні і багаті території.

Можна виділити такі основні причини виникнення горизонтальних дисбалансів:

> різні можливості територій у формуванні дохідної частини бюджетів; території одного адміністративного рівня мають різні рівні економічного розвитку і, відповідно, неоднакову податкову базу:

> різні обсяги соціальних послуг; адже обсяг послуг є функцією від таких показників, як чисельність населення, чисельність груп соціально незахищеного населення, кількість школярів тощо;

> однакові соціальні послуги на різних територіях можуть мати різну собівартість; наприклад, собівартість навчання дітей у малокомплектних школах у розрахунку на одну дитину більша, ніж у повністю укомплектованих школах;

3. Фінансове вирівнювання  і його об'єктивна  необхідність

Горизонтальні і вертикальні фіскальні дисбаланси можна усунути вищими податковими  ставками в межах відповідних  територій. Але це буде несправедливо  щодо населення цих територій. Тому держава повинна долати такі дисбаланси в рамках політики фінансового вирівнювання.

Фінансове вирівнювання - це процес усунення вертикальних і горизонтальних фіскальних дисбалансів.

У процесі фінансового  вирівнювання здійснюються заходи з  перерозподілу фінансових ресурсів як між ланками бюджетної системи по вертикалі, так і між багатими і бідними територіями по горизонталі.

Об'єктивні  причини необхідності фінансового вирівнювання:

1) Нерівномірність  територіального розміщення продуктивних  сил зумовлює диференціювання податкової бази регіонів на території України. Причому, як засвідчує досвід, диференціація податкової бази зростає. Зміщуються центри її розміщення. Порівняно зменшується роль традиційних індустріальних областей і зростає значення столиці держави. Ще більш занепадає податкова база аграрних регіонів України;

2) необхідність  фінансового вирівнювання зумовлюється  значною диференціацією обсягів  витрат у сфері надання державних  і громадських послуг та цін  на ці послуги. Так, у шахтарських  регіонах додаткове фінансове навантаження несуть такі фактори, як високе екологічне забруднення територій, високий ступінь професійних захворювань та інвалідності порівняно з іншими територіями, ранній пенсійний вік для багатьох гірничих професій тощо;

3) гарантовані  Конституцією України соціально-економічні права громадян України зумовлюють проведення центральною владою ефективних заходів із забезпечення єдиних стандартів державних і громадських послуг на всій території держави. Поки що таких стандартів не розроблено і вони не забезпечуються. Внаслідок цього сформувався і поглиблюється розрив у рівнях життя в окремих регіонах України, в міській і сільській місцевості.

4) необхідність  фінансового вирівнювання зумовлюється  потребами передачі від центральної  влади на місцевий рівень значної частки видатків, невластивих для її конституційних функцій відповідно до принципу субсидіарності;

5) необхідність  фінансового вирівнювання зумовлена  зовнішніми ефектами соціальних  витрат. Це означає, що послугами,  які фінансуються з бюджету  однієї адміністративно-територіальної одиниці, користуються жителі інших територіальних одиниць, але їхні владні органи не несуть ніяких витрат.

4. Механізм фінансового  вирівнювання

В Україні теорії фінансового вирівнювання не розроблено. Немає і відповідної практики. Перерозподіл фінансових ресурсів у бюджетній системі здійснюється в рамках регулювання доходів бюджетів.

Правова основа регулювання доходів бюджетів надто  загальна, вона визначена розділом IV "Міжбюджетні відносини" Бюджетного кодексу України. У цьому розділі, зокрема, зазначається, що метою регулювання міжбюджетних відносин є забезпечення відповідності між повноваженнями на здійснення видатків, закріплених за бюджетами законодавством України, та бюджетними ресурсами, які повинні забезпечувати виконання цих повноважень.

Основним інструментом міжбюджетного вирівнювання є між-бюджетні трансферти.

Міжбюджетні трансферти - це кошти, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого.

Міжбюджетні трансферти поділяються на: ^ дотацію вирівнювання; ^ субвенцію;

^ кошти, що  передаються до Державного бюджету  України та місцевих бюджетів  з інших місцевих бюджетів; ^ інші  дотації.

У Державному бюджеті  України можуть передбачатися такі міжбюджетні трансферти місцевим бюджетам:

^ дотація вирівнювання бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Київ і Севастополь, районним бюджетам та бюджетам міст республіканського (АР Крим) і обласного значення;

^ субвенція на  здійснення програм соціального  захисту;

^ субвенція на  компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок надання пільг, установлених державою;

^ субвенція на  виконання інвестиційних проектів;

^ інші субвенції.

Бюджетним Кодексом (ст. 98) передбачена така процедура  розрахунку і призначення трансфертів вирівнювання:

- У Державному  бюджеті України затверджуються  обсяги дотації вирівнювання  та субвенції окремо для бюджету  Автономної Республіки Крим, кожного  з обласних бюджетів, бюджетів  міст Києва і Севастополя, міст  республіканського (в АР Крим) й обласного значення та районних бюджетів, а також коштів, що передаються до Державного бюджету України з місцевих бюджетів.

- Дотація вирівнювання бюджетам міст Києва і Севастополя, міст республіканського (в АР Крим) й обласного значення та районних бюджетів розраховується за формулою: