Бюджетування, орієнтоване на результат (програмно-ціловий метод бюджетування)

Бюджетування, орієнтоване  на результат

(програмно-ціловий метод бюджетування)

         У своєму розвитку Україна  знаходиться на стадії, коли здійснено  достатню кількість реформ в  державній економіці, а тому  тепер країна може впевненіше  розвивати подальші реформи фінансових методів і технологій на обох рівнях на місцевому та державному.

     Формування  бюджету заради результатів є  не лише зміною методу фінансового планування, а й складовою загальних змін у процедурі здійснення державних завдань та контролювання результатів діяльності. Орієнтація на виконання є не простою ревізією бюджетних процесів, а процесом зміни стилю управління, контролю та поведінки у державному секторі. Бюджетне планування, орієнтоване на результат, містить такі елементи як децентралізація бюджету, контрольованість, стеження за виконанням, ефективність витрачання коштів, а також управлінську незалежність та відповідальність.      

     Слід  зазначити, що  свого часу урядовці, виховані у пострадянській Україні, скептично ставилися  до можливості впровадження  бюджетної системи орієнтованої на результат, що також відома як «програмно-цільовий метод бюджетування» [ПЦМ]. Навіть сьогодні в Україні використовується метод складання і виконання бюджету, який грунтується на обрахунку потреби у видатках на утримання бюджетної установи. Загалом такий метод придатний для адміністративно – централізованої системи упралінням держави. При переході до більш демократичних та децентралізованих методів державного управління Україна має знаходити та запроваджувати найкращі світові збобутки.    

           Бюджет, складений за програмно-цільовим  методом суттєва відрізняється  від традиційного постатейного  або економічного бюджетів, а  саме здійснюється фінансування  програм, а не  адміністративних  одиниць та штатних посад. Основними компонентами ПЦМ є  попередній розрахунок доходів та видатків, середньострокове та стратегічне планування  доходів і видатків, довгострокове  планування капітальних інвестицій, розгляд, оцінка, аналіз, та моніторинг виконання бюджету, прозорість, участь громадськості у бюджетному процесі. Найважливіше, що отримає Україна із провадженням данного методу – це можливість більш продуктивного використання обмежених фінансових ресурсів та підвищення рівня відповідальності посадових осіб.

       Програмно-цільове бюджетування сьогодні – це бюджетування орієнтоване на результат.  При цьому увага акцентується на тому, що та скільки необхідно зробити, чого потрібно досягти, чого досягнуто в результаті. Основною метою є забезпечення необхідної інформації про ресурси та ефективність видатків, від яких залежить виконання програм та підпрограм. Така інформація допоможе урядовцям, які приймаєть рішення, правильно вибрати першочергову та найважливішу для населення програму серед інших, альтернативних програм, які також можуть бути важливими, але при обмежених фінансових ресурсах фінансування всіх бажаних программ є нереальним.

      Основними рисами  ПЦМ є:

• зосередження уваги на результатах;
• підвищення результативності державного сектора;
• підвищення бюджетної прозорості та заохочення громадськості до участі в бюджетному процесі шляхом підготовки та проведення громадських слухань з питань місцевого самоврядування та бюджету;
• змінюється характер обговорення державної політики. Акцент переноситься з "утримання" бюджетної установи на її "функціонування за завданнями і вимогами". Фінансове планування слід розглядати як складову частину процесу управління. Процес управління - цілісний, тому програмно-цільовий метод є не окремим документом, а невід'ємною частиною цього процесу. Обов'язок керівників та тих, хто приймає рішення - визначати цілі та завдання, а бюджет виконує роль інструменту, що забезпечує ефективне фінансування їх досягнення та відповідну інформацію, яка є підставою для вибору найбільш раціонального шляху витрачання коштів.

        Найважливішими складовими є:

• бюджетні програми та підпрограми;
• стратегічне планування (стратегічні програми соціально-економічного і культурного розвитку області, міста, району, села);
• доходи і видатки: прогноз, оцінка і визначення повноважень;
• довгострокове  фінансове  планування,  включаючи  середньо-  та довгострокове планування бюджету;
• планування капітальних інвестицій;
• аналіз витрат;
• аналіз, оцінка, і моніторинг програми;
• прозорість бюджетного процесу та участь громадськості у ньому.

       Кожна із цих складових не є характерною лише для програмно-цільового методу. Всі вони є сучасними бюджетними методиками, що збільшують ефективність і продуктивність будь-якого бюджетного формату. Оскільки програмно-цільовий метод означає як систему, так і формат фінансування, то, відповідно, потребує дотримання всіх цих складових для того, щоб забезпечити управлінську інформацію, необхідну для встановлення зв'язку між використаними ресурсами та результатами програми.

          Програмно-цільовий метод докорінно відрізняється від традиційного методу. Він ґрунтується на раціональному управлінні, тобто його метою є не збереження організаційної структури, а - вирішення соціальних проблем. Організації не здійснюють видатків просто тому, що вони існували раніше, кількість персоналу, що працює у бюджетній сфері, не залишається сталою. Навпаки, програмно-цільовий метод намагається внести покращення в існуючі організаційні методи роботи та здійснювати видатки лише тих установ, які найбільшою мірою сприяють досягненню поставлених цілей і завдань певних програм. Метод програмно-цільового фінансування використовує системний підхід до визначення місії, завдань і цілей установи та постійної оцінки виконання її фінансової та нефінансової діяльності як складових бюджетного процесу, встановлюючи прямий зв'язок між використаними ресурсами та досягнутими результатами як у середньостроковій, так і довгостроковій перспективі.

         Визначення цілі є найголовнішим аспектом ПЦМ. Це короткий документ, що описує бажані результати від виконання програм установи, кінцевий довгостроковий результат, на виконання якого націлена програма, хоча він і не може бути повністю досягнутий. Ціль зумовлює майбутні напрямки діяльності установи і забезпечує об'єднання дій і послуг у напрямі досягнення певних результатів, проте ціль не повинна конкретизувати період часу на досягнення цих результатів.

          Ціль потрібно чітко формулювати, щоб уникати непорозуміння і дублювання цілей інших програм цієї ж бюджетної установи. Цей етап вимагає особливої уваги керівників бюджетної установи, оскільки вони відповідальні за розробку стратегічних планів установи і формулювання цілей бюджетних програм у відповідності до потреб громади. Перед формулюванням цілі необхідно проаналізувати історію установи, щоб виявити її слабкі сторони й уникати напрямків, які можуть виявитися неефективними. Все це вимагає участі зацікавлених сторін, які задіяні в обговореннях і в процесі ухвалення рішення. Як правило, цілі багатьох програм чітко визначені в законодавчих документах (статути, положення, резолюції, інструкції або рішення місцевих рад).

          Бюджет програми зосереджується на результатах кожної програми, але цілі програми не можна вимірювати. Отже, щойно встановлено цілі програми, далі йде черга формулюванню завдань, які виконуються для досягнення заявлених цілей. Завдання бюджетної програми — це специфічна планова діяльність, що може бути виміряна й виконана у певному проміжку часу. Завдання може також розглядатися як короткострокова ціль, що досягає короткострокового прогресу в загальному напрямі досягнення цілі. Проте, на відміну від цілей, завдання програми конкретизують точні дії установи, визначають їх кількість і час.

           Слід зазначити, що на сьогоднішній день у процесі впровадження програмно-цільового методу виникла низка труднощів. Найбільш важливою із них є те, що існуючий формат державних цільових програм не відповідає форматові, розробленому за програмно-цільовою методикою. Наприклад, структура формату програми "Діти України" не відповідає фактичному переліку послуг, які надаються. Таким чином, спеціалісти місцевих фінансових органів змінили структуру програм та розробили нову, яка базувалася на фактичному перелікові бюджетних послуг, а також розробили відповідні цілі, завдання, напрямки діяльності та показники виконання. Іншою перешкодою на шляху розробки програмно-цільового бюджету була недостатність інформації про витрати на здійснення діяльності. Видатки структуруються за економічною класифікацією, яка не полегшує процес розробки відповідного програмного бюджету. Більше того, розподіл видатків за різними галузевими програмами - це складне та праце містке завдання. Адміністративні витрати, такі як централізований бухгалтерський облік чи управління кадрами, не передбачені за кожною галуззю окремо, що створює труднощі при проведенні оцінки загальних адміністративних витрат за окремими програмами.

        До того ж, існуюча практика бюджетних розрахунків не заохочує прогнозувати видатки у середньостроковій перспективі. Крім того, розробка показників виконання та відповідних схем оцінки програм викликали труднощі у бюджетних установах, які є партнерами Проекту. З одного боку, оцінка результатів - це складне завдання, якщо мова йде про такі функції як „Державне управління". Результати виконання програм у цих галузях важко виміряти кількісно на відміну від інших галузей, наприклад житлово-комунального господарства. У галузі „Державне управління" відсутні відповідні механізми збору та обробки інформації про виконання, в той час коли у галузі, наприклад, „Охорона здоров'я" така інформація доступна.

          Незважаючи на всі вищезгадані труднощі, запровадження елементів програмно-цільового методу є необхідним. До того ж, поряд із технічними досягненнями, програмно-цільовий метод започаткував новий погляд на управління бюджетом. Спеціалісти місцевих фінансових органів високо оцінили набуті навички та знання, розпочали підходити до вирішення проблем більш виважено. Вони розглядають його як корисний інструмент управління, що дає змогу вийти за рамки традиційної системи формування бюджету за статтями витрат та організувати діяльність бюджетних установ відповідно до потреб громади. На думку фінансистів, існує серйозна потреба застосування принципів програмно-цільового методу в усіх галузях бюджетної сфери, тому що підхід, орієнтований на результат, сприяє удосконаленню всіх етапів бюджетного процесу.

          В Україні методику програмного бюджетування вперше використано при формуванні Державного бюджету України на 2002 рік. Програма дій Кабінету Міністрів на 2005 - 2006 роки передбачала запровадження планування програмного бюджетування на місцевому рівні, однак до цього часу цей процес не закінчено.

         Одним із засобів покращення фінансового управління та швидкої підготовки до запровадження складових бюджетування орієнтованого на результат є використання новітніх інформаційних технологій у бюджетній діяльності. Розробка і втілення прогресивних технологій управління бюджетними ресурсами в Україні реалізується у рамках проекту «Реформа місцевих бюджетів в Україні» (РМБУ), що фінансується Агентством США з міжнародного розвитку (ШАГО) та здійснюється RTI Int.

         На початок 2007 року до співпраці з РМБУ приєдналися 85 міст України, 82 з них вже затвердили бюджети за програмно-цільовим методом паралельно із постатейним методом.

         Міністерством фінансів України спільно з Інститутом бюджету та соціально-економічних досліджень (ІБСЕД) продовжують роботу по запровадженню програмно-цільового методу планування та виконання місцевих бюджетів, що є одним із ключових компонентів проекту «Зміцнення місцевої фінансової ініціативи», реалізацію якого ІБСЕД розпочав в жовтні 2008 р. за підтримки Агентства США з міжнародного розвитку (USAID).

          Також визначено основні засади проведення експерименту із запровадження програмно-цільового методу складання та виконання бюджетів в Автономній Республіці Крим, Житомирській, Луганській і Львівській областях. Міністерством фінансів розроблено план заходів із запровадження ПЦМ у місцевих бюджетах на 2009 р. В його основу закладена активна робота з розробки бюджетних програм на місцевому рівні в галузі освіти й охорони здоров'я на 2009-2010 роки, підготовка місцевих (регіональних) стратегічних планів розвитку цих галузей на 2009-2011 pp.

Зарубіжний досвід (США), федеральний рівень:

Позитивні надбання:

• удосконалення процесу оцінки результатів реалізації програм;
• досягнення узгодженості програм з пріоритетами держави;
• постійне підвищення ефективності використання бюджетних ресурсів.

Недоліки:

• недостатність інформації про виконання програм;
• відсутність системи вимірювання результативності програми та досягнення цілей;
• неузгодженість бюджетної класифікації, організаційної структури програм та процедури надання звітності.