Қазақстандағы жергілікті өзін-өзі басқарудың құқықтық негіздері

Ел өңірлерінің бәсекеге қабілетін арттыру міндеттерін шешу мақсатында ұлттық, өңірлік және әлемдік экономикалық жүйеге жаңа - желілік аумақтық-экономикалық ұйымының моделіне негізделетін болады. Ол кластерлік ұстанымды пайдалана отырып, ресурстарды жұмылдыруға негізделетін икемді маманданумен және инновацияларға қабілеттілігімен сипатталады. Аумақтық дамудың институттық жүйесін күшейту, бюджеттік қаржыландыру тетіктерін жетілдіру көзделіп отыр. Олар конституциялық және басқа да заңнамалық актілермен кепілді берілген мемлекеттік сектордың  қызметкерлеріне барлық өңір тұрғындарының бірдей қол жетімділігін қамтамасыз етуге бағытталған. Осы мақсатта 2008 жылдан бастап жалпы сипаттағы ресми трансферттердің мөлшерін айқындаудың жаңа әдісіне көшу жүзеге асырылады.

Аумақтық дамуды инфрақұрылымдық  қамтамасыз ету экономикалық белсенділіктің өсуіне, халықтың тұрмыс-тіршілігіне қолайлы жағдай жасауға және инновациялық, көлік-коммуникация, әлеуметтік, тұрмыстык саланы әрі туристік-рекреациялық инфрақұрылымдар кешенін үйлестіре дамытуды қамтамасыз етуге бағытталған.

Жоғарыда аталған мәселелердің республиканың барлық аумағында толықтай жүзеге асуы үшін жергілікті мемлекеттік басқару органдарына жүктелетін жауапкершіліктердің көбейіп, өкілеттіліктерінін де артатыны, нәтижесінде жергілікті баскару мәселесінің өзектілігі арта түсетіндігі белгілі.

Жергілікті өзін-өзі басқарудың өзіне жеке өмірлік қамтуды өзі ұйымдастыру және өз қызығушылықтарын қорғау құқықтары беріледі.Ал күштеу және бақылау қызметтері мемлекетке қойылады.Жергілікті қоғамдастықта осы құқықтарды жүзеге асыру және құрудың кепілі ретінде де мемлекет болып табылады.

• Жергілікті өзін-өзі басқарудың  жалпы ерекшелігі жергілікті сипатта болады. Ол басқару жүйесінің мазмұны мен тұрғындардың өмірлік қамтамасыз етуін ұйымдастыруды анықтайды.Осы жалпы ерекшеліктерден « жергілікті өзін-өзі басқару», «жергілікті», «муниципалдық» деген категориялар шығады.Олар жергілікті өзін-өзі басқару деңгейінде басқару үшін құқықтық актілер мен экономикалық қатынастарда қолданылады.
• Мемлекеттік органдар құзыреттілігі мен жергілікті өзін-өзі басқаруды территориялық белгілері мен ұйымдастырушылық қызметтері бойынша бөліп, заңды түрде бекіту қажет.
• Жергілікті өзін-өзі басқару нашар дамыған кезде мемлекеттік басқарудың тікелейлігі ауылға дейін жетеді.Осындай жағдайда орталық билік барлық тұрғындардың қалауларын қарастыруға және бейнелеуге жағдайы жоқ. Мемлекет және құқық, басқару теориялары қөзқарасынан «мемлекеттік биліктің жалғыз көзі халық болып табылғандықтан » (1995 жылғы ҚР Конституциясы, 3 бап ), биліктің қабылдау шешімдері мүмкіндігінше орталықсызтандырылған болу керек. Бірақ , денсаулық сақтау, жоғарғы білім сияқты кейбір қызметтер жергілікті деңгейде тиімді қарастырылуы мүмкін емес.Басқа қызметтердің орындалуы: қоршаған ортаны қорғау, қауіпсіздік және т.б.- жергілікті органдармен мүлдем мүмкін емес.Осыдан, жергілікті басқару мен жергілікті өзін-өзі басқарудың рнационалды құрамдасудың маңыздысы басқару деңгейі бойынша қызметтерді дұрыс бөлу.Ең алдымен: а ) мемлекеттік және жергілікті өзін-өзі басқару; б) мемлекеттік басқару деңгейілермен – республикалық, облыстық және аудандық. Басқарудың қызметтерін бөлудегі негізгі критерия оның тиімді орындалуы болып табылады.
• Жергілікті өзін-өзі басқару органдар қызметінің тиімділігі мемлекеттік басқарумен оның құзыреттілігінің бөлінуінен ғана емес, сонымен қатар биліктің мемлекеттік органдар иерархиясы деңгейілері арасындағы қызметтердің рационалды бөлінуі- республикалық, облыстық және аудандық. Билікті орталықсыздандырылу бір немесе екі деңгейіде дамымау керек. Оның қоғам мен мемлекеттік басқару иерархиясының барлық деңгейлер бойынша қадамдап дамуы тиімді. Басқару теориясы көзқарасынан, биліктің орталықсыздандырылу және концентрациялану үрдістерін айыру керек. Биліктің басқару деңгейлері бойынша нақты бөлінуі, яғни оның  орталықсыздандырылуы, олардың қызметтерін бекітуі бойынша өзіндік шешімдерді қабылдау құқығын бөлінуінде ғана жүзеге асырылады. Биліктің аймақтық органдарын ұйымдастыруда осындайдың болмауы орталық биліктің  концентрациялану мен консолидациялану үрдістеріне әкеліп соғады. Барлық деңгейдегі шешімдерді қабылдауды бағалаудың біріктіруші критериясы, сонымен қатар  жергілікті өзін-өзі басқару органдарымен, олар елдің мемлекеттік саясаты мен Қазақстан Республика Заңына қарама-қайшы болмау керек.

Жергілікті өзін-өзі басқарудың құқықтық негіздерін қамтуға басқарудың деңгейілері бойынша құзыреттілікті бөлу жағдайын жүзеге асыру үшін ресурстар, құзыреттіліктер, меншік теңдігін сәйкестендіруді қамтамасыз ету керек.

 

ІІ. Қазақстанда жергілікті өзін-өзі басқарудың құқықтық негіздерінің қазіргі жағдайы

2.1 Қазақстандағы жергілікті  өзін-өзі басқарудың Конституциялық негіздері

 

Үкіметтің 2008 жылға заң жобалары бойынша жұмыс жоспарын іске асыруда  Қазақстан Республикасы Әділет министрлігі мен Экономика және бюджеттік жоспарлау министрлігі бірлесіп «Жергілікті мемлекеттік басқару және өзін-өзі басқару  туралы» және «Қазақстан Республикасында жергілікті өзін-өзі басқару мәселесі бойынша Қазақстан Республикасының кейбір заң актілеріне өзгерістер мен толықтырулар енгізу туралы» Заң жобаларын дайындау бойынша жұмыстар жүргізді.

Қазақстан Республикасында жергілікті өзін-өзі басқару мәселелерін  енгізу бойынша халықаралық және жергілікті сарапшылармен кездесулер өткізілді, сонымен қатар, семинарлар және дөңгелек үстелдер ұйымдастырылды.

2007 жылдың мамыр айында Қазақстанда  өзін-өзі басқаруға қатысты Конституцияға  өзгерістер енгізілген

Біріншіден,  қоғамдық және мемлекеттік  институттардың қосылуына жол берілмейтіндігі  туралы норма алынып тасталды.

Екіншіден, жергілікті өзін-өзі басқаруды  халық тікелей жүзеге асырады, сондай-ақ ол мәслихаттар және халық топтары  жинақы тұратын аумақтарды қамтитын жергілікті қоғамдастықтардағы басқа  да жергілікті өзін-өзі басқару  органдары арқылы  жүзеге асырылады.

Мемлекет басшысы ағымдағы жылдың 1 қазанында  жұмыс істеп тұрған жергілікті өкілетті органдар-мәслихаттардың тиісті мемлекеттік өкілеттіктерінің базасында жергілікті өзін-өзі басқарудың осы заманғы жүйесін құру  мүмкіндігі туралы пікір айтқан болатын.

Бұдан басқа, заң жобасында мәслихаттардың жергілікті өзін-өзі басқарудың негізгі  буыны ретінде рөлі мен функцияларын айқын бекіту қажеттігі атап көрсетілді.

Айтылғандарды ескере отырып заң жобасында  жергілікті өзін-өзі басқаруды тікелей, сондай-ақ мәслихаттар және халық топтары жинақы тұратын аумақтарды қамтитын жергілікті қоғамдастықтардағы басқа да жергілікті өзін-өзі басқару  органдары арқылы  жүзеге асыру көзделген.

Заң жобасына сәйкес жергілікті өзін- өзі басқару облыс, аудан, қала, аудандық маңызы бар қала, ауылдық округтер, ауылдық округтердің құрамына кірмейтін кенттер және ауылдар шегінде жүзеге асырылады [6].

Әкімге мемлекеттік  басқару функциясымен қатар жергілікті өзін-өзі басқарудың  атқару органдарының функцияларын жүзеге асыру ұсынылып отыр.

Сондай-ақ заң   жобасында  мәслихаттардың Парламент Сенаты депутаттарының өкілеттіктерін мерзімінен бұрын тоқтату  бойынша өкілеттіктерін іске асыру  тәртібі көзделген.

Ағымдағы жылдың 11 қарашасында  Қазақстан Республикасы Үкіметінің отырысында  «Қазақстан Республикасында  мемлекеттік және жергілікті өзін-өзі басқару мәселелері бойынша Қазақстан Республикасының кейбір заң актілеріне өзгерістер мен толықтырулар енгізу туралы» Заң жобасын мақұлданды.

Заң жобасы Қазақстан  Республикасы Үкіметінің 2008 жылғы 18 қарашадағы № 1066 қаулысымен Қазақстан Республикасы Парламенті Мәжілісінің қарауына енгізілді [7].

 

1-сурет. Қазақстан Республикасының  мемлекеттік құрлымы

 

Экономикалық реформа және өңірлік  даму комитетінің хатшысы, аталған  заң жобасы бойынша жұмыс тобының жетекшісі, депутат Мұрат Әбеновтың айтуынша, "Қоғамды әрі қарай демократияландыру және әлеуметтік-экономикалық реформаларды жүргізу жағдайында жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін енгізу айрықша маңызды болып қала бермек. Оның үстіне әлемдегі нарықтық қатынастардың дамуы мен ақпарат және басқару саласында орын алған революциялар белгілі бір субьектілер қызметіне орталықтандырылған мемлекеттік ықпал ету мүмкіндігін мейлінше қысқартуда. Өздеріңізге белгілі, ұтымды ұйымдастырылған өзін-өзі басқару жергілікті ресурстарды тиімді пайдалануға, қоғамдағы әлеуметтік шиеленістердің төмендеуіне және тұрғындардың билікке деген сенімін арттыруға мүмкіндік береді. Әлемдегі қаржы және азық-түлік дағдарысы жағдайында өмір сүру жағдайын жақсартуда тұрғындардың өзін-өзі ұйымдастыру мен өзін-өзі басқару әлеуетін пайдалану тұрақтылықтың маңызды факторы ретінде ұсынылуда".

Жергілікті өзін-өзі  басқару, тұрғындардың өмір сүру жағдайында маңызды мәселелерді шешу белсенділігін  арттыру қосымша қоғамдағы ішкі күштердің күшеюі мен әлеуметтік-экономикалық, ғылыми-техникалық прогресстің жылдамдатады.

Халықаралық тәжірибе жергілікті өзін-өзі басқару жергілікті салт-дәстүр, экономикасы және тағы да басқа жағдайларға  байланысты, тіпті бір мемлекет көлемінде  болса да айтарлықтай өзгешеліктер байқалатынын көрсетіп отыр.

Сонымен қатар жергілікті өзін-өзі басқару елдің мемлекеттік  құрылымына байланысты ерекшеленеді. Жергілікті өзін-өзі басқаруды конституциялық реттеу унитарлы мемлекеттерде федеративті  елдерге қарағанда басқаша шешіледі.

Жергілікті өзін-өзі  басқаруды енгізу кезінде өзіміздің  өткен отандық тарихымызды рулық  және ауылдық өзін-өзі басқару  саласында, кеңестік құрылыста пайдаланылған  құндылықтарды ескеруіміз қажет.

Қазақстан тарихында  жергілікті өзін-өзі басқарудың дәстүрлері бар. Танымал "Жеті жарғы" - орта ғасырдың өзінде түрлі қоғамдық және мемлекеттік институттар өкілеттігінің барлық саласын анық бөле білген.

Жергілікті өзін-өзі  басқаруды құру мүмкіндігі 1995 жылғы  Қазақстан Республикасының Конституциясында қарастырылған. Онда о бастан-ақ, жергілікті өзін-өзі басқарудың қызмет етуіне және олардың дербестігіне белгіленген құзыреті шеңберінде кепілдік берілген.

Содан бері жергілікті өзін-өзі  басқарудың кейбір элементтерін енгізу мен оның заңнамалық базасын дайындау талпыныстары болған.

Үкімет шешіміне сәйкес 1996 жылы тұрғын үй қорын пайдалану  мен күту мәселелерін шешу міндеттері жүктелген ПИК-тер (КСК) құрылды. Сондай-ақ, ауылдық жерлерде селолық тұтыну кооперативтері өзінше құрыла бастады.

Жергілікті мәселелерді шешудегі келесі қадам тәжірибе түрінде өткізілген 2001 жылғы ауыл әкімдерін сайлау және 2006 жылғы аудан және облыстық маңызы бар қала әкімдерін сайлау болды.

Бүгінде Елбасымыздың мемлекеттің  Ата заңын жаңалауға байланысты бастамасына орай жағдай айтарлықтай өзгерді.

Біріншіден, қоғамдық және мімлекеттік институттардың бірігуіне  жол берілмейтін ереже алынып тасталынды. Ол жергілікті өзін-өзі  басқару органдарына мемлекеттік  қызметтерді жүзеге асыруына мүмкіндік  береді.

Екіншіден, жергілікті өзін-өзі басқару негізі болып енді еркін, жасырын, тік және жалпы дауыс беру арқылы сайланған жергілікті мәслихаттар табылады. Мәслихаттардың рөлі мен құзыреті арттырылып, бес жылға дейін ұзартылды. Олардың келісімімен барлық деңгейлі әкімдер сайланады. Мәслихатты әкімге сенімсіздік білдіру процедурасы (іс-шарасы) да жеңілдетілген: ертеректе ол мәслихаттың үштен екі бөлігінің даусымен жүзеге асса, қазір тек дауыс берушілер басым болуы жеткілікті.

Осылай, Конституцияға  жергілікті өзін-өзі басқарудың жергілікті мемлекеттік басқару мен өзін-өзі басқару жүйелерін жақындатуды көздеген базалық параметрлері енгізілді.

Сонымен қатар, Конституцияда  жергілікті өзін-өзі басқару органдарын мемлекеттік билікке жатқызбауы жергілікті өзін-өзі басқарудың дербестігін  көрсетеді. Алайда, бұл жергілікті өзін-өзі басқарудың мемлекеттік-биліктік қатынастар жүйесінен тыс және мемлекеттен мүлде тәуелсіз еместігін білдірсе керек [8].

Ағымдағы жылдың 17 қаңтарында Елбасы "Нұр Отан" ХДП кеңейтілген  жиынында 2008 жлы заңдық тұрғыда конституциялық реформалардың, сондай-ақ жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін қалыптастыратын ереже енгізілуін тапсырған болатын.

Елбасының пікірінше, жергілікті өзін-өзі басқару институтын енгізу барысында жаңа, қосымша органдар құруға асығудың қажеті жоқ. Ол өз кезегінде кеңестер құрудың әлі ертерек, кеңес сайлауы әкімшілік аппаратының ұлғайтылуына соқтыратын жасанды шара екендігін айтты.

Елбасы мәслихаттар  өкілді билік органы ретінде өзін толық ақтап шықты дей келе, мәслихаттардың жұмысын жандандыру және олардың мемлекеттік басқару жүйесіндегі рөлін ұдайы арттырып отыру қажеттігіне көңіл бөлді. Әкімдердің мәртебесі мен жауапкершілігін арттыруға және орталық пен аймақтардың құзыретін нақтылау қажеттігі де назардан тыс қалмады.

Елбасы пікірінше, төмен  деңгейдегі әкімдер жергілікті өзін-өзі басқару жүйесіне олардың жауапкершілігі мен мәртебесінің өсуі мен бірге енуі қажет.

Президент өз сөзінде  барлық деңгейдегі әкімдердің қабылдаған шешімдері мен іс-қимылдары тұрғындардың билік туралы пікірін қалыптастырады, сондықтан әкімдердің имиджі мен сол имиджге деген жауапкершілікті арттыру қажеттігін айтты. Оның ойынша, жалпы атқарушы және орындаушы билік құрылымының логикалық құрылымы қалыптасқан.

Үстіміздегі жылдың 22 қарашасында  парламент мәжілісіне "Қазақстан  Республикасының кейбір заңнамалық актілеріне жергілікті мемлекеттік басқару және өзін-өзі басқару мәселелері бойынша өзгерістер мен толықтырулар енгізу туралы" заң жобасы енгізілді [9].

Түзетулерде облыс, аудан, қала, қаладағы аудан, ауылдық (селолық) округ, ауылдық (селолық) округ құрамына кірмейтін кент және ауыл (село) шегінде жергілікті өзін өзі басқаруды жүзеге асыруды бекіте түсу ұсынылды.

Жергілікті өзін-өзі  басқару органдары 1) өкілетті органдар - облыс (республикалық маңыздағы  қала, астана), аудан (облыстық маңыздағы қала) мәслихаттары және 2) атқарушы орган - облыс (республикаллық маңыздағы қалалар, астана), аудан (облыстық маңыздағы қалалар), қаладағы аудан, аудандық маңыздағы қала, ауылдық (селолық) округ , кент және ауыл (сеоло) әкімдері болып табылады. Әкімдер мемлекеттік басқару функцияларымен қатар жергілікті өзін-өзі басқару органдарының функцияларын заңды түрде жүзеге асыру мүмкіндігіне ие болады.

"Қазіргі таңда аталға  заң жобасын қабылдай отырып, біз өзіміздің жергілікті өзін-өзі  басқару үлгісінің қалыптасқандығы туралы айта аламыз.

Заң жобасы мәжіліске  түскенге дейін депутаттар Европа Одағының халықаралық сарапшыларымен бірге "Жерігілікті өзін-өзі басқару" жобасы аясында дайындық жұмыстар жүргізді. Шаралар барысында жергілікті өзін-өзі  басқару жүйесін енгізудің оң әлемдік тәжірибесін және "Жергілікті өзін-өзі басқару туралы" Европалық хартияда бекітілген қағидаттар қарастырылды. Халықаралық сарапшылардың пікірінше, қазақстандық үлгі халықаралық тәжірибеге сәйкес келеді. өйткені, көптеген мемлекеттерге жергілікті мемлекеттік басқару мен өзін-өзі басқару біріккен аралас жүйе тән",- деді депутат М.Әбенов.