Приватизация и её формы в России

     в) итоги и перспективы приватизации

     На  первоначальном этапе рыночной трансформации  устойчиво преобладали мнения, что  приватизация как массовая трансакция собственнических прав может быть проведена  в сравнительно короткие сроки, быстро создаст критическую массу частных  собственников и основу стабильного  повышения эффективности экономики. Иллюзии рассеивались по мере той  или иной степени реализации приватизационных программ: на волне приватизации подъема  экономики не произошло. Нельзя, однако, полностью согласиться и с  распространенным в России взглядом на приватизацию как на ошибочный  курс властей, способствовавший развалу  экономики. В мировой экономической  истории не было еще прецедентов, когда на огромном геополитическом  пространстве практически одновременно и в столь короткие сроки были бы приведены в движение фактически все государственные активы. Процесс  такого размаха не мог пройти гладко, с абсолютно позитивным или близким  к намеченному результатом. Проблемы были неизбежны и в основном могут быть сведены к следующему.  

     Во-первых, несовершенство, неразвитость институтов собственности в переходных экономиках, отсутствие механизмов самонастройки  и компенсации сторонних воздействий  позволяют государству в лице чиновничьей номенклатуры фактически сохранять полностью или частично контроль над приватизированными активами. Права новых собственников плохо  защищены. Юридическая смена собственности  на государственные активы не обеспечивает новому собственнику полной уверенности  в правах и не стимулирует поэтому рационального экономического поведения. Таким образом, в переходных экономиках (как, впрочем, и в любых других) приватизация выходит далеко за рамки чисто юридического процесса. А потому даже вполне добротная юридическая основа приватизации—это очень важная, но всего лишь часть процесса изменения отношений собственности.

     Во-вторых, нет никаких гарантий, что вслед  за юридическим изменением формы  собственности на государственные  активы изменятся сами собой экономические отношения в распределении ресурсов. На самом деле регулирование ресурсной базы, как правило, сохранялось в руках государства безотносительно к форме собственности на активы. И необходимы большие дополнительные усилия, чтобы действительно разделить собственность и власть после смены юридического статуса.

     В-третьих, в трансформирующихся экономиках переход  прав собственности не ведет автоматически  к изменению системы управления и контроля. Опыт всех стран свидетельствует  о неизбежности конфликтов по вопросам профессионального управления и  контроля между новым и старым менеджментом, внешними и внутренними  инвесторами приватизированных  компаний даже независимо от их размеров.  

     В 1995—1996 гг. не была достигнута главная, фискальная, цель приватизации—недовыполнение заданий по поступлениям в бюджет было огромным. Переломить на некоторое время негативную тенденцию удалось с помощью новой для России (и нетипичной в мировой практике) схемы так называемых залоговых аукционов (осень—зима 1995 г.). В соответствии с этой схемой правительство (госбюджет) получает от коммерческих банков кредит под залог федеральных пакетов акций наиболее привлекательных компаний. По акциям, предназначенным в залог, проведены тендеры, победителями которых были признаны банки, предложившие более крупные кредиты. Банки, выигравшие на залоговом аукционе, получили право управлять залоговыми пакетами в течение всего времени залога. По истечении этого времени (намеченный срок—1 сентября 1996 г.) в случае невозврата кредитов (а иначе и не могло быть при катастрофическом состоянии госбюджета) залогодержатель получал право продать залоговые пакеты и погасить за счет выручки предоставленные правительству кредиты. С определенными оговорками залоговые схемы можно назвать специфическим методом приватизации—практически все залогодержатели предпочли не продавать свои пакеты. На залоговые аукционы были выставлены акции 12 компаний. Бюджет в общем итоге получил от залоговых аукционов около 1 млрд. долл.

     Проведение  аукционов сопровождалось множеством конфликтов между участвовавшими банками (их инвестиционными компаниями), а  после завершения аукционов возникли конфликты также между банками-залогодержателями  и менеджментом компаний. Ме­неджмент стремился сохранить контроль, не допуская представителей банков в корпоративные органы управления, препятствуя открытию всей финансовой информации и тормозя тем самым начало реструктуризации предприятий (таким, например, было противо­стояние «Норильского никеля» и ОНЭКСИМбанка).

     Залоговые аукционы были первой попыткой перевода крупных российских промышленных предприятий  под частное управление. Но на их результативности сказался очевидный  олигархический характер переходной экономики  в России. Залоговые аукционы практически  были закрытыми для большинства  банков, создавая выгодные условия  сделок только «для своих». Поэтому суммы залога и цена последующих продаж оказались, по различным оцен­кам, в 3—5 раз ниже того, что могло быть получено на открытых торгах.  

     В 1997 г. вступил в силу новый закон  «О приватизации государственного имущества  и об основах приватизации муниципального имущества Российской Федерации». Закон  делает основной акцент на приватизацию не предприятий (большая часть из них уже приватизирована), а имущественных  долей государства. Набор методов  приватизации расширен за счет продажи  производных ценных бумаг. Сокращены  и могут использоваться более  гибко (вплоть до полной отмены) льготы трудовым коллективам. Важно, что стоимость  имущественных комплексов определяется не только по балансовой стоимости, а  совокупно—на основании уставного капитала, балансовой оценки и рыночной стоимости. Восстановлено забытое понятие аренды с выкупом (по рыночной стоимости).  

     С 1997 г. предусмотрен ряд новых подходов, призванных улучшить ситуацию прежде всего с бюджетными доходами от приватизации. Учитывая низкую бюджетную эффективность предшествовавших массовых продаж, новый порядок приватизации опирается на хорошо подготовленные немногочисленные крупные сделки. Предпродажная подготовка с привлечением независимого финансового консультанта нацелена на получение максимальных поступлений в федеральный бюджет. Помимо продаж по индивидуальным проектам будут продаваться пакеты акций и недвижимость по стандартным схемам, на коммерческих конкурсах с инвестиционными и социальными условиями. Предусмотрено также продолжить практику сдачи федерального имущества в аренду.

     Крупнейшими сделками в 1997—1998 гг стали продажи пакетов акций компаний «Связьинвест», «Роснефть», ряда нефтяных компаний, выведенных для этого из запретительных списков.

     Планы приватизации компаний, условия конкурсов  и аукционов по продаже крупных  пакетов вновь стали предметом  длительных острых конфликтов между  потенциальными инвесторами, федеральными и региональными властями. Чтобы  упорядочить процесс под­готовки  и проведения приватизационных сделок, Мингосимущество РФ предусмотрело  классификацию предприятий с  той или иной степенью государственного участия и соответствующими ограничениями  в приватизации.

       Выделяется пять типов предприятий:

     - региональные и национальные естественные монополии, в которых управление государственным пакетом осуществляет коллегия представителей государства (РАО «Газпром», РАО «БЭС России» и др.);

     - акционерные общества, доминирующие на отдельном рынке и подлежащие реструктуризации в интересах формирования конкурентной среды. Такие общества контролируются путем закрепления в собственности государства контрольного пакета акций или «золотой акции»;

     - акционерные общества, акции которых могут быть переданы в холдинги или другие объединения предприятий (в том числе финансово-промышленные группы) с сохранением у государства «золотой акции»;

     - акционерные общества, пакеты акций которых могут быть переданы в управление субъектам федерации;

     - все остальные акционерные общества, акции которых могут быть проданы или выставлены на конкурсы по доверительному управлению.  

     В первом квартале 1998 г. пакеты акций, находящиеся  в федеральной собственности, по величине доли в уставном капитале АО распределялись следующим образом: более 50%—831 АО; от 25 до 50%—2004 АО; до 25%—1400 АО; «золотая акция»—631 АО. Всего на начало 1998 г. в России зарегистриро-чана 31 тыс. АО. 

     3. Формы и методы приватизации

     Почти десятилетний опыт постсоциалистической приватизации позволяет осмыслить результативность ее отдельных форм для роста инвестиционной активности и эффективности экономики. В принципе, все разнообразие методов может быть сведено к следующим: прямая продажа за деньги активов и ценных бумаг, льготная продажа или бесплатная передача активов работникам компаний, массовая ваучерная приватизация и реприватизация.

     Возможна  и более детальная группировка  форм приватизации. Так, Всемирный банк выделяет следующие способы приватизации в постсоциалистических странах: прямая продажа активов, массовая приватизация по ваучерным схемам, выкуп контрольного пакета акций менеджментом и/или работниками, публичное предложение, ликвидация, безвозмездная передача муниципальным органам, акционирование, акционерное государственное предприятие с участием иностранного капитала. Оценивая результативность перечисленных методов, следует иметь в виду, что, во-первых, во всех странах использовались те или иные их комбинации, а, во-вторых, небольшая покупательная способность граждан в сравнении с потенциальной ценой государственных активов заставляла в ходе реформы собственности менять приоритеты в выборе методов приватизации.

     Массовая  приватизация путем выдачи приватизационных ваучеров позволяет сравнительно быстро распределить государственные активы среди большого числа граждан. Независимо от того, выдаются ли приватизационные свидетельства бесплатно или  за некоторую небольшую сумму  денег, ваучерные схемы являются социально наименее конфликтным способом приватизации. Вместе с тем полученные по таким схемам собственнические права не могут квалифицироваться как полноценное право частной собственности и, скорее всего, являются лишь стартовым условием для дальнейших трансакций или обращения в деньги. Преобладающим методом ваучерные схемы были в Чехии, Словакии, России, Монголии, Казахстане, Албании.

     Бесплатность  или низкая цена ваучеров позволила  большей части населения принять  участие в массовой приватизации, а государственные активы прошли через этап первичного закрепления  прав собственности довольно быстро. Положительным моментом является также  быстрый старт приватизации наиболее проблемной части государственных  активов—крупных промышленных предприятий. Вместе с тем ваучерные схемы, исключив воз­можность получения доходов от приватизации в бюджет, углубили проблемы внутреннего и внешнего государственного долга.  

     Ваучерные схемы, конечно, не самый лучший путь для формирования рынков капиталов. Обилие возникавших инвестиционных фондов и компаний проблемы не решало. Из стран, доводивших быструю массовую приватизацию, только в Чехии, Словакии и Словении финансовые рынки обладают достаточной устойчивостью для становления частного сектора экономики. Этому в немалой степени послужила частичная реструктуризация и предприватизационная работа на предприятиях, ценные бумаги которых готовились к выходу на рынок. В России, Казахстане, Монголии и особенно в Албании (судя по событиям начала 1997 г.) финансовые рынки находятся в недостаточно устойчивом состоянии, хотя и имеют постоянный рост. В большинстве же случаев изменения в правах собственности, особенно на крупных предприятиях, не сопровождались мерами по их рыночной реструктуризации. Финансовые и инвестиционные институты, миновав наиболее выгодный спекулятивный этап создания рынка ценных бумаг, оказались слишком слабыми для нормальной инвестиционной работы с реальным сектором.

     Приватизация  методом прямых продаж активов, ценных бумаг, имущественных комплексов заранее  подготовленному инвестору или  на денежных конкурсах, аукционах, тендерах и т. п. имеет преимущество—получение денег, которые могут стать источником как поступлений в бюджет, так  и инвестиций в приватизируемую  компанию.

     Предметом продажи может стать лишь привлекательное  для инвесторов, прибыльное предприятие, поэтому данным методом, к сожалению, не могла приватизироваться большая  часть нуждающихся в инвестициях  крупных промышленных предприятий. Число инвесторов (особенно в сравнении с ваучерными схемами) сильно ограничено теми, кто реально имеет капитал. Из этого следует, что первичное закрепление прав собственности на государственные активы и дальнейшее их перераспределение может происходить доста­точно концентрированно (в отличие от распыленности ваучерного метода). Аукционы и конкурсы способствуют выявлению рыночной оценки приватизируемых активов на уровне максимально прибыльной. Но по эффективным ценам удается продать лишь небольшую часть предприятий (если, конечно, речь не идет о сделках, растягивающихся на многие годы). Большинство же предприятий реализуется по заниженным ценам, и результативность сделок купли-продажи для продавца состоит главным образом в смене государственной собственности на частную (как было, например, в Восточных землях Германии). Для покупателя результат определялся способностью извлечь прибыль из приобретенных активов.