Приватизационный процесс в России

- конкурентный: приватизация  усиливает конкуренцию, которая  заставляет предприятия работать  более эффективно. Частные предприятия  в большей степени подвержены  дисциплине коммерческих финансовых  рынков;  

- стимулирующий:  менеджеры государственных предприятий  могут не иметь необходимых  стимулов к эффективной работе  или их недостаточно контролируют.  

При всем широчайшем дипазоне уровней развития, конкретных мотивов приватизации (доходы в бюджет и оздоровление государственных  финансов, повышение эффективности  экономики, оживление конкуренции, реформа управления, специализация  и демонополизация, идеологические типа «народного капитализма», привлечение иностранных инвестиций), правовых и экономических традиций, политических и идеологических доктрин все эти страны объединяет одна ключевая характеристика, не требующая комментариев: проведение приватизации в рамках уже существующей рыночно-конкурентной среды, при наличии (доминировании) частного сектора и в ходе поступательного эволюционного развития экономики.  

Системные преобразования в бывших социалистических странах, прежде всего в России и в странах  Восточной и Центральной Европы, начались позднее, чем в развитых государствах Запада и в развивающихся  странах - примерно с 1989 г. В контексте  перехода от командно-административной (социалистической, плановой, централизованно  планируемой) системы хозяйства  к системе хозяйства, основанной (по крайней мере, в соответствии с экономической теорией) на рыночно-конкурентных принципах, приватизации отводится  особое место.  

Триада "стабилизация-либерализация-реформа  собственности" стала классической для содержательного определения  направлений системных преобразований в переходной экономике, по крайней  мере на первой их стадии. Естественно, что стержнем реформы собственности  в переходной экономике является приватизационная политика и практика. В каждой из стран с переходной экономикой существовали свои особенности  приватизационной политики (таблица 1), связанные с национальными условиями, однако во всех случаях переход активов  в частный сектор носил системообразующий  характер с точки зрения движения к рыночной экономике.  

В России приватизационный процесс начался отнюдь не сразу, ему предшествовала целая серия  подготовительных мер идеологического  и правового характера. Точно  так же с завершением приватизационных программ реформа собственности  в переходной экономике в самом  широком смысле не завершается, но лишь получает мощный старт, ибо только после "первичной" приватизации начинается формирование действительно эффективной  системы прав собственности.  

Практически во всех странах с переходной экономикой необходимо отметить такие проблемы, как связь приватизации с изменением властных отношений в обществе, масштабы приватизации; отсутствие рациональной рыночно-конкурентной среды; огромные технические сложности; необходимость  идеологического выбора; отсутствие на стартовом этапе необходимой  институциональной инфраструктуры; высокий уровень коррупции и  иных криминальных явлений. Хотя России не пришлось решать такие проблемы, как реституция или заметный региональный сепаратизм в ходе приватизации, в  российских условиях разработка и реализация приватизационной политики особенно усложняется  в силу действия (более весомого по сравнению с другими странами переходной экономики) следующих факторов:  

во-первых, параллельно  с процессом выбора глобальных моделей, на микроуровне происходит спонтанный перевод государственных предприятий  и имущества в иные формы собственности (коллективные и частные, или же квази-коллективные и квази-частные);  

во-вторых, высочайший уровень концентрации наравне с  отсталостью многих секторов российской промышленности препятствуют проведению эффективной и социально "мягкой" структурной перестройки до и  в ходе приватизации;  

в-третьих, и это  особенно важно, именно приватизация и  проблемы преобразования собственности  есть та область экономических реформ, где политический и популистский прессинг наиболее тяжел.  

Политический фактор в приватизационной политике, в частности, самым непосредственным образом  усиливает противоречивость и нестабильность законодательной базы, что проявляется  в отсутствии единого правового  подхода, одновременном действии противоречащих друг другу нормативных актов, частой смене тактических установок  и моделей, принятии в ряде конкретных случаев актов, дающих той или  иной стороне эксклюзивные права  вне рамок законодательства, возможность  отмены уже принятых решений.  

2.2 Процесс приватизации  в России  

Первые законодательные  акты по приватизации в России были приняты Верховным Советом РСФСР  летом 1991 г., однако их практическая реализация началась лишь в 1992 г. 29 декабря 1991 г. Президент  РФ подписал указ "Об ускорении приватизации государственных и муниципальных  предприятий", в соответствии с  которым были утверждены разработанные  на основе проекта Государственной  программы приватизации на 1992 г. "Основные положения программы приватизации государственных и муниципальных  предприятий в РФ" на этот период. Их реализация началась с 1 января 1992 г. "Основные положения..." стали фактически первым документом, на практике регулирующим приватизационный процесс и давшим старт программной (т.е. не спонтанной) приватизации в России.  

Первая программа  приватизации (1992 г.) стала основополагающим документом для последующей масштабной приватизации в 1992-1994 гг., и, одновременно, компромиссом, с одной стороны, между  платной (для активной части населения) и безвозмездной (ваучеры всему  населению и льготы трудовым коллективам) приватизацией, и, с другой стороны, между моделью приватизации для  всех и разделом собственности среди  работников предприятий. Этот компромисс обусловил такие явные, с экономической  точки зрения, недостатки осуществлявшейся модели, как остаточная методика оценки имущества, игнорирование реструктурирования (привлечения инвестиций) предприятий  перед и в ходе технической  приватизации, проблемы социальной инфраструктуры предприятий, игнорирование демонополизации одновременно с проблемой сохранения технологических цепей, отсутствие инвестиций и т.п..  

Как известно, стержнем российской приватизационной программы  стала модель массовой приватизации, которая объединила широкомасштабную корпоратизацию (сторона предложения) и распределение приватизационных чеков среди граждан России (сторона  спроса). Важными элементами этой модели стали закрытая подписка на акции  среди инсайдеров, система чековых  аукционов и система посредников - чековых инвестиционных фондов. Его  важнейшим итогом, с точки зрения перспектив развития новой системы  прав собственности, стало формирование новых институтов: корпоративного сектора  экономики (более 30 000 АО), рынкакорпоративных ценных бумаг, системы институциональных  инвесторов, а также около 40 млн. формальных акционеров по итогам массовой приватизации.  

Не менее важно, на наш взгляд, и осознание реально  достижимых целей приватизации в  переходной экономике на разных этапах трансформации. Будет наивным оценивать  итоги реализации этой модели только по официальным целям, которые были записаны в программах приватизации. Реальная цель, на наш взгляд, была лишь одна: временное массовое распределение  и закрепление формальных прав частной  собственности в российском обществе при минимуме социальных конфликтов в расчете на последующие трансакции в пользу эффективных ответственных  собственников.  

Наиболее интенсивно приватизация происходила в 1993-1994 гг. Как видно из таблицы 2, для 1995-1999 гг. характерно неуклонное и стабильное снижение темпа вовлечения новых  объектов. По данным Мингосимущества  РФ, на 1 января 2000 г. в сектор приватизированных  предприятий входили около 130 000 предприятий (58,9% от общего числа предприятий  РФ к моменту начала приватизации). Одновременно по итогам приватизации 1992-1999 гг. в распоряжении государства  осталось значительное количество пакетов  акций предприятий (3100 закрепленных с учетом «золотой акции» и 7000-8000 непроданных), проблема продажи которых стала  ключевой для собственно приватизационной политики 1995-1999 гг.  

Нерешенные в рамках модели 1992-1994 гг. задачи - прежде всего  реструктурирование предприятий и  привлечение инвестиций - требовали  формирования такой приватизационной модели, которая хотя бы частично могла  компенсировать предприятиям по сути внеэкономические методы продаж на первом этапе.  

Базовым документом для денежного этапа приватизации стали «Основные положения Государственной  программы приватизации государственных  и муниципальных предприятий  в РФ после 1 июля 1994 г.» (утверждены указом Президента РФ № 1535 от 22 июля 1994 г.» При этом в части, не противоречащей Основным положениям, осталась действующей  Программа приватизации, утвержденная Президентом РФ в декабре 1993 г. Закон о приватизации 1991 г. также продолжает действовать.  

С началом «денежного»  этапа задача максимизации доходов  федерального бюджета стала доминирующей, поэтому дилемма «инвестиции - бюджет»  в 1995-2000 гг. была решена в пользу последнего. В целом применительно к 1995-2000 гг. непосредственно в сфере приватизации можно говорить о трансформации  единой приватизационной политики в  спонтанный процесс «сброса» остаточных пакетов акций, который переходит  на региональный уровень. Для этого  периода стало характерным также  использование квази-приватизационных инструментов для привлечения политических союзников среди региональной элиты  и крупнейших финансовых группировок. Продолжался и процесс консолидации и интенсивного дальнейшего перераспределения  собственности между крупнейшими  финансовыми альянсами и компаниями - естественными монополиями.  

Хорошо известна и практика проведения залоговых  аукционов конца 1995 г. Хронический  бюджетный кризис и провал бюджетного задания по приватизации на 1995 г. стали  одним из наиболее весомых стимулов для реализации этой схемы. Состоявшиеся 12 аукционов по ряду крупнейших российских предприятий в совокупности принесли в бюджет 5,1 трлн. рублей, включая 1,5 трлн. рублей погашенной задолженности  предприятий государству. Среди  фактических победителей доминировали два крупных российских банка - «ОНЭКСИМ»  и «Менатеп».  

Вне зависимости  от юридической «оболочки», эти аукционы представляли собой в значительной степени завуалированный самовыкуп  пакета акций предприятиями, либо прямую неконкурентную продажу пакета акций  заинтересованным банкам. Вместе с  тем целый ряд судебных разбирательств и проверок легитимности этих сделок в 1996-1997 г. не позволяет делать каких-либо выводов о нарушениях правового  характера, допущенных в ходе залоговых  аукционов и последующей продажи  предмета залога. Это, тем не менее, дает основания не столько для  выводов о прозрачности состоявшихся сделок, сколько о несовершенстве имевшейся на соответствующий момент нормативно-правовой базы.  

Очевидно, что практически  все залогодержатели были заинтересованы получить данные пакеты в собственность  и при этом минимизировать соответствующие  финансовые затраты. Наиболее предпочтительным вариантом стала квази-открытая продажа заложенного пакета акций  и приобретение его в собственность  через аффилированных лиц. К началу 1998 г. этот вариант уже использован  в отношении пакетов акций  нефтяных холдингов «ЮКОС» (45% вначале  и 33,3% после «разводнения», квалифицированный  контроль банка «Менатеп»), «Сиданко» (51%, контроль ОНЭКСИМбанка), "Сибнефть" (51%, формально "Нефтяная финансовая компания"), «Сургутнефтегаз» (40,12%, фактический  самовыкуп эмитентом), "Лукойл" (5%, фактический самовыкуп эмитентом), а также РАО "Норильский никель" (38%, контроль ОНЭКСИМбанка).  

Хорошо известны скандалы, сопровождавшие большинство  из этих сделок. Пожалуй, наиболее бесконфликтно  прошли продажи заложенных пакетов  акций НК «Сургутнефтегаз» и "Лукойл", являвшиеся тривиальным самовыкупом  акций компаниями-эмитентами через  посредничество управляющих компаний их пенсионных фондов. Во всех описанных  случаях также обращает на себя внимание крайне малое превышение стартовой  цены и, соответственно, незначительная выручка государства. Главные причины  этого - отсутствие реальной конкуренции, «договорной» характер ряда аукционов, неудовлетворительно сформулированные требования и условия приватизационных сделок.  

Со 2 августа 1997 г. официально вступил в силу новый закон "О  приватизации государственного имущества  и об основах приватизации муниципального имущества РФ"(N 123-ФЗ, подписан Президентом  РФ 21 июля 1997 г.). Среди основных новаций  необходимо выделить следующие: акцент (уже в самом названии) не на предприятия, а на имущество (имущественные доли государства); в программе приватизации предусмотрены список приватизируемых  в течение года объектов (зависит  от текущей конъюнктуры) и список стратегических объектов, приватизация которых запрещена (их можно приватизировать  только на основании федерального закона); расширен набор методов приватизации (за счет легализации уже имевшей  место продажи производных ценных бумаг); льготы работникам предприятий  возможны (скидка 5-10% продажной цены акций и др.), но могут быть отменены или приобрести более гибкий характер; стоимость "имущественных комплексов" определяется совокупно на основании  уставного капитала, балансовой оценки и рыночной стоимости; введены коммерческие конкурсы с инвестиционными условиями, а инвестиционные конкурсы отменены; восстановлено понятие "аренда с  выкупом", но "по рыночной стоимости".