История организации СЭЗ в России

только  в  отношении  предприятий  с  иностранным  участием  и  в  пределах,

определяемых  действовавшими  в СССР  нормами   регулирования   иностранных

инвестиций.

К началу 90-х годов  государственная  концепция  свободных  зон  дополнилась

множеством региональных инициатив. Эти инициативы  получили  свое  развитие,

как только в ходе суверенизации союзных  республик  рассмотрение  вопроса  о

создании зон было официально перенесено на республиканский уровень: в июле-

сентябре 1990 г. ВС РСФСР принял предложения 11  -ти  региональных  советов

народных  депутатов  об   объявлении   их   территорий   зонами   свободного

предпринимательства.  Зоны  учреждались  в  городах   Ленинграде,   Выборге,

Находке, Калининградской, Сахалинской  и  Читинской  областях,  в  Алтайском

крае.  Кемеровской  и Новгородской  областях,  г.  Зеленограде,   Еврейской

автономной области [1,2]. В 1990-91 гг. Совет Министров или  Верховный  Совет

РСФСР  утвердили  по  каждой  зоне  отдельное  положение,  закреплявшее   ее

хозяйственно-правовой статус (например, [4,5]). (Заметим при этом,  что в

положениях  зоны  именовались "свободными  экономическими  зонами",  а   не

"зонами    свободного    предпринимательства",    как    в    вышеупомянутых

постановлениях об их учреждении.)  Набор предоставленных зонам льгот был

практически одинаковым, а сами  зоны  рассматривались уже не  только  как

внешне-, но, скорее, как внутриэкономический феномен,  призванный  создать

противовесы централизованной системе хозяйствования.

Хотя принятые решения  способствовали притоку в  зоны  иностранного  капитала

(росло число совместных  предприятий в Находке, Калининграде,  на  Сахалине),

они не были до конца  продуманы ни с точки зрения  их  реализуемости,  ни  по

своим последствиям.

Во-первых, предполагаемые масштабы  зон,  когда  они  охватывали  не  только

небольшие территории, но и обширные области  и целые края,  были  заведомо

нереальными  из-за  требуемых колоссальных   капиталовложений   и   проблем

соблюдения на больших  территориях особых таможенных процедур.

Во-вторых, массовая раздача зональных преференций  отдельным  территориальным

образованиям без  четких на то критериев  спровоцировала  волну  самостийного

возникновения  новых  зональных  структур,  когда  та  или  иная  территория

(город, область,  морской порт, центр науки или  просто  российская  глубинка)

объявляла о принятии ею соответствующего статуса, лоббируя  его  утверждение

в  верхах.  Как  отмечено  в  [23],   руководство   России   оказалось   под

массированным  давлением:  в  1991  г.   около   150   регионов   добивались

образования на своих  территориях свободных  зон.  Такая  активность  местных

властей  отражала  их  стремление  хоть   как-то   бороться   с   кризисными

процессами, отгородиться с помощью статуса зоны от массы  различных  проблем,

нахлынувших, как им представлялось, из центра.

В конце 1991-начале 1992 гг., когда российское руководство  приняло  курс  на

широкое  открытие  экономики  в  целях  ее  стабилизации  [6,7],  выборочная

либерализация предпринимательского климата  на  уровне  отдельных  зональных

территорий во многом лишалась  своего  смысла.  Принятые  в этот  период  в

Российской   Федерации    нормативно-правовые    акты    по    регулированию

внешнеэкономической  деятельности   не   предусматривали   должных   изъятий

применительно  к  зональным  территориям.  И  хотя  действовавшие  в   зонах

статусные  положения  формально   никто   не   отменял,   налоговые   службы

истолковали их как  утратившие силу, что фактически  упраздняло  значительную

часть ранее предоставленных  зонам льгот.

Такая  неопределенность  в  законодательно-правовом  положении  СЭЗ  вызвало

беспокойство иностранных  инвесторов, расценивших  сложившуюся  ситуацию  как

принципиальный отход  правительства от линии на создание зон.  Это,  а  также

просьба  руководителей  зональных  администраций  (официальное  обращение  в

федеральные органы власти  весной  1992  г.)  гарантировать  действие  ранее

введенной в зонах  системы льгот способствовали выходу в июне 1992  г.  указа

президента [8], в  котором  было  подтверждено  действие  прежних  зональных

преференций  для  иностранных  предприятий  и  предприятий  с   иностранными

инвестициями,  сохранены  отдельные  льготы  в  области  внешнеэкономической

деятельности для  российских  предприятий  и  даже  предусмотрены  некоторые

общие  дополнительные  льготы,  нацеленные  на   облегчение   финансирования

объектов инфраструктуры в зонах (предоставление  для  этих  целей  бюджетных

кредитов,  направление  в  специальные  зональные  фонды  части  средств  от

приватизации   федеральной   собственности   и    др.).    Принятие    указа

способствовало  тому,  что  в  отдельных,   наиболее   "продвинутых"   зонах

(Находка, Калининград)  началась практическая разработка  стратегии  развития

территории и конкретных инвестиционных проектов по ее обустройству.

Тем не менее,  к  началу  1993  г.  в  правительстве  возобладала  линия  на

ликвидацию  "су-перзон".  Подготовленный  проект  Закона  РФ  "О   свободных

экономических зонах" предусматривал  формирование  преимущественно микрозон

двух разновидностей - свободных

таможенных зон  и зон экспортного производства.  В  основу  отбора  зональных

территорий  был  положен  принцип  сочетания  их  выгодного  географического

положения с минимизацией затрат на  их  инфраструктурное  обустройство,  что

обосновывалось необходимостью более  реалистичного  подхода  к  масштабности

зональных проектов.

На  фактическое  закрытие  ранее  созданных  зон  были  направлены  решения,

принятые в июне 1993  г.:  законодательное урезание  предоставленных зонам

таможенных льгот  (Закон  РФ  "О  таможенном  тарифе")  и  очередная  отмена

налоговых преференций (письмо ГНС и Минфина РФ  [11]).  И  хотя  иностранным

инвесторам указом президента [14] были даны гарантии по  сохранению  прежних

условий деятельности на  три  года  вперед,  над  зонами  нависла  атмосфера

бесперспективности.

Такое  развитие  событий  прежде  всего отражало  стремление  правительства

удержать те или  иные территории, претендующие на статус  свободной  зоны,  в

пределах национального экономического пространства.

В результате, к  осени  1994  г.  наметились  следующие  контуры  российской

зональной политики:

• урезание (до 1-2 кв.км) возможных размеров свободных зон, исключающее

  создание относительно  крупных комплексных зон свободного

  предпринимательства;

•  формальное  заимствование  и  перенос  на  российскую  почву  простейших

  образцов  из  мировой  зональной  практики  без  учета  ее  перспективных

  тенденций и  увязки с национальной промышленной  политикой;

• усложненная система  управления зонами, сопряженная с многочисленными

  бюрократическими  согласованиями и невозможностью  создания зон по

  инициативе "снизу".

Ряд регионов, не дожидаясь  соответствующих  законодательных  решений,  начал

интенсивную работу по реализации проектов точечных и  локальных с  таможенных

зон (обустройство  территории,  создание  Компании  развития  и  т.п.).  Они

сумели мобилизовать необходимые стартовые средства (кто - частные, а  кто  -

государственные), и  это предопределило их ближайший  успех. Первая по  такому

пути пошла СЭЗ "Находка":  опираясь  на  правительственное  постановление  о

принципиальной возможности  создавать на  своей  территории  таможенные  зоны

[13], а также - специально  предоставленным на эти  цели  бюджетным  кредитом

Минфина (март 1995 г.), она образовала первую подобную зону уже к лету  1995

г. В том же направлении, но уже без федеральной  государственной  поддержки,

действовали правительство  Московской области (проект СЭЗ "Шерризон"),  мэрия

Санкт-Петербурга  (свободная  таможенная   зона   "Гавань"),   администрация

Ульяновска (аналогичная  зона в районе городского аэропорта).

Напротив, другие крупные  территории активизировали  усилия  по  лоббированию

эксклюзивных правительственных  решений, гарантирующих  им  либо  воссоздание

прежних, либо  получение  принципиально  новых  индивидуальных  преференций.

Следует отметить, что  правительство  -  вразрез  с  собственным  курсом  на

организацию исключительно  локальных СЭЗ -  поддалось этому давлению:  был

восстановлен режим  беспошлинной торговли в

пределах Калининградской области [12,15], а в июле  1994  г.  была  создана

[17] зона экономического  благоприятствования  в  Ингушетии  -  "своеобразная

модель оффшорной  зоны,  весьма  далекая  от  общепринятых  стандартов"  [35,

с.17]. Причем, когда в марте 1995 г. все индивидуальные таможенные льготы  в

РФ были вновь  официально  отменены  [19,20],  борьба  территорий  за  особые

привилегии не опрекратилась. В частности. Калининградская область добилась

принятия в ноябре 1995 г. Госдумой РФ  отдельного  федерального  Закона  "Об

Особой экономической  зоне  в  Калининградской  области",  возвращавшего  ей

режим таможенной экстерриториальности. 22 января  1996  г.  этот  Закон  был

подписан Президентом. 

1.4. Мировой опыт и  возможности его  использования в  России 

Сейчас в мире, как уже было сказано, функционирует,  по  разным  данным,  от

400 до 2000 свободных  экономических зон. Впервые СЭЗ  были созданы в  США  по

акту 1934 г.  в  виде  зон  внешней  торговли.  Целью  их  была  активизация

внешнеторговой   деятельности    посредством    использования    эффективных

механизмов снижения таможенных издержек.

При этом главным  образом  предполагалось  сокращение  импортных  тарифов  на

детали и компоненты для производства автомобилей. В  зоны  внешней  торговли

были  превращены  склады,  доки,  аэропорты.  Предприятия,   действующие   в

указанных  зонах,  выводились  из-под таможенного контроля  в США,   если

импортируемые в  зону товары затем направлялись в  третью  страну.  Таможенные

издержки снижались  и тогда, когда в зоне осуществлялась "доводка"  продукции