Государственный бюджет как инструмент государственного регулирования

Предусмотрено сокращение с 4,4 до 3,85% расходов на здравоохранение и спорт, с 3,9 до 3,22% - расходов на социальную политику. Социальная сфера в целом при высоком уровне инфляции будет финансироваться хуже, чем на "старте" трехлетки. Социальность бюджетной политики будет проявляться прежде всего по линиям роста уровня оплаты труда работников бюджетной сферы, использование материального капитала, увеличение пенсий и уровня минимального размера оплаты труда.

Активное использование новых  наукоемких технологий предполагает рост расходов на финансирование национальной экономики при повышении эффективности бюджетных расходов. Однако в бюджете на 2008-2010 гг. по сравнению со "стартовым" 2007 г. предусматривалось сначала увеличение этой доли с 9,1 до 10,2% в 2009 г., а затем - снижение до 6,4% в 2010 г.

Судя по тому, что в бюджете  не 2009 г. и на период до 2011 г. расходы на национальную экономику скорректированы и составят 13,4% (2009 г); 13,1% (2010 г); 14,4% (2011 г), можно отметить улучшение ситуации.

Резкое сокращение доли расходов на национальную оборону в общем  объеме расходов бюджета в бюджетной трехлетке (с 9,7% в 2009 г. до 8,5% в 2011 г) по сравнению с бюджетом на 2008-2010 гг. (14,7% в 2008 г., 14,9% в 2010 г). наблюдается перераспределение средств в пользу других силовых ведомств за счет относительного сокращения расходов на оборону. В бюджете на 2009-2011 гг. более масштабно финансировались расходы на национальную безопасность и правоохранительную деятельность (9,5; 9,4; 9,3%). В бюджете на 2008-2010 гг. они предусматривались на уровне 11,8-12,5% к общему объему расходов. [13, с.27]

Таблица 3

Структура расходов федерального бюджета  на 2009-2011 гг.

(в млрд. руб)

На начало 2008 г. размер Стабилизационного фонда равен 3,849 трлн. руб. К декабрю 2008 г. объемы Фондов, выделившихся из него, составили соответственно: Резервного - 3,588 трлн. руб., Национального благосостояния - 1,672 трлн. руб. По этому при цене нефти в 50 и в 40 долл. за баррель все социальные обязательства государства будут выполнены. [12, с.4]

Профицит федерального бюджета  по итогам 2011 года составил 416,53 миллиарда  рублей, или 0,8 % ВВП. Объем поступивших  доходов составил 11,352 триллиона рублей, или 102,1 % к плану, кассовое исполнение расходов – 10,936 триллиона рублей, или 98,3 %.

В 2012–2014 годах предполагается снижение доходов федерального бюджета в процентах к ВВП (с 20,7 % в 2011 г. до 20,1 % в 2012 г. с дальнейшим снижением к 2014 году до 19,4 % к ВВП). Такая динамика обусловлена снижением объема нефтегазовых доходов федерального бюджета с 10,2 % к ВВП в 2011 году до 8,4 % к ВВП в 2014 году, при этом нефтегазовые доходы увеличиваются по сравнению с 2011 годом на 0,5 % к ВВП и в 2014 году достигают 11,0 % к ВВП.

В этой связи отметим, что нефтегазовые доходы федерального бюджета являются в настоящее время основными элементами, образующими Резервный фонд и Фонд национального благосостояния — составных частей резервной системы РФ. Однако до 1 января 2015 года в части, касающейся целей использования средств указанных фондов, деятельность их приостановлена. Вместе с тем до 1 февраля 2014 года доходы от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния направляются на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета. Таким образом, в доходах федерального бюджета на 2012 год учтены доходы от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. Полагаем, что данная мера способствует снижению дефицита федерального бюджета (см. табл. 2), однако это не позволяет использовать резервную систему (Резервный фонда и Фонд национального благосостояния) по ее целевому назначению.

В связи с использованием большей части накопленных в Резервном фонде ресурсов на обеспечение сбалансированности федерального бюджета в 2009 году (более 70 %) и нефтегазовых доходов федерального бюджета в 2010–2012 годах в полном объеме на покрытие расходов поступления средств в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния не планируются, так как средства Резервного фонда исчерпаны в 2010 году (за исключением средств, размещенных в финансовых активах). Объем средств Фонда национального благосостояния снизится с 2,6 трлн руб. на начало 2009 года до 1,1 трлн руб. на конец 2012 года.

В рамках решения проблемы повышения отдачи от использования государственных средств, сокращения дефицита федерального бюджета и, соответственно, подготовки к введению с 2015 года фискальных правил формирования основных характеристик федерального бюджета бюджет на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов планировался исходя из сохранения в основном сложившегося в 2011 году уровня расходов федерального бюджета (без учета компенсации выпадающих доходов государственных внебюджетных фондов РФ в связи со снижением тарифов страховых взносов) в процентах к ВВП и его снижения в 2014 году. Такой подход обеспечивает сокращение дефицита федерального бюджета, в том числе по сравнению с ранее утвержденными на 2012–2013годы параметрами, некоторое сокращение нефтегазового дефицита и сохранение части нефтегазовых доходов в Резервном фонде.

Для решения задачи по повышению эффективности государственных расходов в рамках реализации Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов в финансовой системе РФ проводится подготовительная работа по внедрению программно-целевого принципа организации деятельности органов государственной власти и подготовке к переходу начиная с 2013 года к «программному бюджету». Федеральными органами исполнительной власти проводится подготовка проектов государственных программ Российской Федерации, которая должна быть завершена в декабре 2011 года.

В рамках подготовки перехода к «программному бюджету» с 2012 года планируется ввести новую классификацию видов расходов федерального бюджета, обеспечивающую при сохранении всей необходимой бюджетной информации ее систематизацию в увязке с формируемыми государственными и ведомственными программами. При этом с 1 января 2012 года существенно меняются состав видов расходов классификации расходов федерального бюджета, структура их кодов и порядок применения (приказ Минфина России от 3 мая 2011 г. № 57н).

При подготовке федерального бюджета на 2011–2013 годы впервые было представлено аналитическое распределение расходов по государственным программам. В частности, в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете до 2013 года расходы по комплексу государственных программ «Инновационное развитие и модернизация экономики» будут составлять более 1,5 трлн руб. ежегодно.

В качестве законодательной меры в Бюджетный кодекс были внесены изменения, касающиеся введения новой бюджетной классификации и перехода к программному бюджету. В частности, предоставлено право субъектам РФ и муниципальным образованиям, как и федеральному бюджету, переходить на программную структуру, что означает введение новых целевых статей расходов и группировку по государственным программам и одновременно введение одинаковых, единых для всей бюджетной системы видов расходов.

Одновременно осуществлена работа по формированию государственных программ Российской Федерации. Существует перечень таких программ, одобренных Правительством РФ, — 41 программа, по каждой государственной программе определены объемы расходов в рамках формирования долгосрочной бюджетной стратегии.

Важным элементом каждой государственной  программы является взаимодействие с субъектами РФ. И в методических рекомендациях, которые утверждены совместным приказом Минфина России и Минэкономразвития России, специально обращено внимание на то, что государственные программы по вопросам совместного ведения должны содержать блоки правового регулирования в этой сфере рамочного законодательства для субъектов РФ, общие требования к государственным программам, аналогичным программам субъектов Федерации.

Одновременно ведется работа по консолидации субсидий в рамках государственных программ для сокращения их количества. И в идеале преследуется цель иметь в рамках государственной программы только одну субсидию — на поддержку соответствующей программы субъекта РФ с очень существенным расширением самостоятельности субъекта в определении направлений, на которые данная субсидия может направляться.

Все эти решения требуют внесения изменений в нормативно-правовые акты. Такая идеология заложена в программе повышения эффективности бюджетных расходов. И сейчас она подтверждена всеми решениями Правительства РФ, которые на данный момент приняты. Кроме вышеназванных мер предполагается удлинить горизонт бюджетного планирования и составить прогноз социально-экономического развития на период не только до 2020-го, но и до 2030 года, а также прогноз долгосрочной бюджетной стратегии, которая будет определять объемы расходов по основным направлениям государственной политики.

Полагаем, что наиболее серьезной  проблемой при реализации программного метода планирования бюджетов является организация эффективного взаимодействия органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях и органов местного самоуправления. Это обусловлено в значительной мере постоянно изменяющимся разграничением полномочий между уровнями публичной власти.

В связи с этим важнейшее значение имеет анализ опыта реализации бюджетной реформы, начавшейся в 2008 году, когда Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ были установлены организация бюджетного процесса на основе расходных обязательств соответствующего публично-правового образования и переход всех бюджетов бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию, в том числе для федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов РФ, формированию бюджетов на трехлетний период. Такой метод дал возможность планировать крупные проекты, выходящие за рамки года, а также установил, что планирование расходов должно происходить на основе разделения действующих и принимаемых обязательств.

В целом среднесрочное бюджетное планирование является связующим звеном между приоритетами социально-экономического развития субъекта РФ и муниципального образования и проводимой бюджетной политикой, оно призвано обеспечить ее предсказуемость, прозрачность и преемственность. В то же время стало очевидно, что извлечение положительного эффекта от применения среднесрочного бюджетного планирования требует четкого содержательного и правового оформления его организации.

В целях обеспечения эффективности реализации механизмов среднесрочного планирования социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований стало необходимым рассмотреть возможность обновления на федеральном уровне нормативной базы по прогнозированию и разработке программ социально-экономического развития на региональном и муниципальном уровнях, а также по расширению доступа органов местного самоуправления к данным о производственно-хозяйственной деятельности предприятий.

Вместе с тем принципиально важной мерой для внедрения среднесрочного бюджетного планирования является четкое и максимально жесткое закрепление полномочий и ресурсов за определенными уровнями публичной власти. Все вышесказанное в полной мере относится и к внедрению программного метода планирования, так как они органически взаимосвязаны. В этой связи важно иметь в виду осуществляемое в настоящее время дальнейшее разграничение полномочий между уровнями публичной власти.

Основные характеристики федерального бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов (млрд руб.)

* Здесь и далее по разделу: 2011 год — оценка.