Действующая модель социальной политики в России

вывался только на региональном или муниципальном уровне.

И, наконец, модель социальной политики, которую одно время провозглашал, в

частности. Б. Немцов, и которая в общественном сознании в России получила попу-

лярность с конца 80-х годов. Эту политику можно охарактеризовать следующим обра-

зом: "Создать Россию без бедных и без сверхбогатых".

Оценка экспертами и рядовыми россиянами

проводимой социальной политики

Одна из наших гипотез  первоначально состояла в том, что  правительство, регио-

нальные власти и политические силы не имеют концепции социальной политики, и ни

одна из ведущих политических партий не способна взять на себя роль лидера в ее

создании. Опрос же акторов социальной политики, проведенный в Москве, Санкт-

Петербурге и Воронеже, перевел наши размышления в иную плоскость и показал, что

дело не только, и даже не столько в отсутствии концепции. Да, действительно,

большинство считало, что  социальная политика в постсоветской  России не сформиро-

вана, а три четверти опрошенных полагали, что страна не является социальным

государством.

Однако главным оказалось  следующее: на вопрос, какова же реальная сущность

политики, проводимой при  их участии (вне зависимости от степени  ее осознанности или

стихийности), каковы ее задачи - почти 40% респондентов основной целью  назвали

обеспечение социальной стабильности, и еще 28% - обеспечение интересов  элиты.

Принимая во внимание, что  для современной политической элиты  России социальная

политика нужна лишь постольку, поскольку граждане не будут мешать реализации ее

собственных планов и интересов - это опять же обеспечение социальной стабильности

в обществе, и не более. Таким  образом, для двух третей экспертов  главной целью

социальной политики следует  считать именно обеспечение стабильности в обществе в

конечном счете в интересах правящей элиты.

Среди групп, в наибольшей степени связанных с практикой  реализации социальной

политики (чиновники среднего уровня и профсоюзные лидеры), такую  позицию разде-

ляли около 90% респондентов, акцентируя при этом обеспечение социальной стабиль-

ности (около 70% опрошенных представителей этих групп). Группы экспертов, ближе

знакомых с реальным механизмом власти, в частности, механизмом принятия решений

по социальным вопросам (политики и хозяйственники), также в подавляющем боль-

шинстве (более 80%) усматривали основные цели социальной политики в социальной

стабильности, но основной акцент делали на защите интересов элит (более 50%). Что

же касается таких возможных целей социальной политики как помощь наиболее

обездоленным слоям населения, поддержка экономически активного  населения, сохра-

нение и развитие человеческого потенциала страны, то они были сколько-нибудь за-

метно представлены только у чиновников высшего уровня. Треть этих акторов

усматривала главную задачу социальной политики в адресной социальной помощи, и

еще около 10% - в поддержке  экономически активного населения.

Итак, основной целью осуществлявшейся в России в последние годы социальной

политики являлось, по мнению практически всех, кто связан с  ее реализацией, обеспе-

чение стабильности в обществе в интересах элиты, а отнюдь не адресная помощь

наиболее обездоленным. Запомним этот основной вывод и продолжим  анализ.

Что же может в наибольшей степени нарушить стабильность в  обществе, которую

хотела бы сохранить российская элита? Очевидно, это не столько дальнейшее обед-

нение социально незащищенных слоев населения, сколько лишение привычных благ

основной массы россиян. Дело в том, что до сих пор, судя и по статистическим данным

и по данным социологических  исследований, в наибольшей степени  от реформ постра-

дали пенсионеры. Но социально  слабые слои, куда наряду с пожилыми людьми входят

матери-одиночки, инвалиды и  т.п., в гораздо меньшей степени  способны к активному

социальному протесту, чем  остальное население. Реального  сопротивления, способного

принять опасные формы, от этого контингента россиян власть может не опасаться.

Очевидно, именно этим и объясняется  то спокойствие, с которым социальные пробле-

мы воспринимались опрошенными  экспертами, их отношение к своим  подопечным в

лучшем случае с позиций "сердобольной тетушки".

Совсем иная ситуация с  остальным, относительно более благополучным, населени-

ем. "Табачные бунты" в  Москве в 1991 г., перекрытие железных и  автодорог в 1998 г.

в различных регионах России, массовые выступления в Москве и  Петербурге против

попытки введения повременной  оплаты телефонных разговоров, наконец, обвальный

рост неплатежей за коммунальные услуги по мере их роста показали, что  россияне в

принципе способны к активному социальному протесту, но лишь тогда, когда затро-

нуты наиболее существенные, с их точки зрения, права и льготы. Причем протест

этот выражается обычно в  двух основных формах - массового саботажа или стихий-

ного, точнее, внеинституционального, бунта. И та, и другая формы в условиях кри-

зисной экономики и социальной напряженности представляют для правящих элит

весьма серьезную опасность.

Учитывая возможность  активного социального протеста рядовых россиян, как же

следует определить те ключевые принципы социальной политики государства, кото-

рые, в значительной степени интуитивно, вынуждена принимать во внимание сегод-

няшняя политическая элита России?

Прежде всего, судя по всероссийским  опросам, проводимым с 1992 г. Российским

независимым институтом социальных и национальных проблем, до последнего времени

доминировало представление  о том, что государство обязано  заботиться обо всех

малоимущих, а не только о  тех, кто по объективным причинам не в состоянии себя

обеспечить (пенсионеры, инвалиды и т.д.). Правда, число приверженцев этой позиции

постепенно сокращается, но их по-прежнему остается больше, чем  сторонников

адресной социальной помощи.

Такое понимание функций  государства связано с убеждением многих россиян,

особенно работников госсектора и представителей социально уязвимых групп, что их

материальное положение  и решение проблем занятости  зависит только или прежде

всего от государства. Это  не значит, что люди не готовы самостоятельно искать воз-

можность зарабатывать. Дело в том, что большинству представителей социально сла-

бых групп (матерей-одиночек, многодетных матерей, инвалидов, пожилых людей с

плохим здоровьем и  т.п.) и многим жителям депрессивных регионов невозможно

самостоятельно улучшить свое положение. Оказавшись в условиях кризисной заня-

тости, они не могут найти работу при нынешнем состоянии рынка труда в России.

В представлениях опрошенных рядовых россиян о том, как  должна строиться

политика занятости, следует  выделить следующие моменты. Во-первых, с их точки

зрения, безработными следует  считать тех, кто не может найти  никакой работы. Во-

вторых, при трудоустройстве  не должны приниматься во внимание пол работника и его

возраст. Зато должно учитываться  состояние здоровья - большинство  опрошенных на

обоих этапах исследования сочло, что в условиях нехватки рабочих  мест инвалиды

должны жить на пособие, а  работать - в первую очередь трудоспособные граждане.

В-третьих, три четверти респондентов были убеждены, что пособие в случае утраты

работы должны получать все  работники, независимо от величины дохода других

членов семьи.

Как видим, представления  большинства населения о социальной политике, которая

нужна сегодня в России, являются достаточно противоречивым конгломератом урав-

нительных представлений, унаследованных от прошлого, и тех корректив, которые в

них пришлось внести под  влиянием сегодняшних реалий.

Таким образом, как на уровне акторов социальной политики, так и в сознании

рядовых россиян столкнулось  сегодня две модели социальной политики. Одна из них,

внешне напоминающая концепцию государства всеобщего благосостояния, но, по сути,

отражающая интересы сохранения власти правящей элитой и попытки поддержания

привычных стандартов жизни  у основной массы населения России 3, строится на идее

универсализма социальной поддержки. Она обеспечивает консенсус населения и основ-

ной массы элитных слоев, впрочем, весьма неустойчивый в современных условиях.

Вторая, идущая скорее от рационально-идеалистических, гуманистических соображе-

ний о том, что помогать надо самым бедным, разделяется и частью "верхушки" поли-

тической элиты и (судя по данным исследований РНИСиНП) частью наиболее

благополучных и относительно немногочисленных слоев населения.

А это значит, что до возникновения  в России "сильного государства", которое

позволит власти не считаться  с позицией большинства населения, главной проблемой

социальной политики по-прежнему будет сохранение видимости патерналистского

государства с одновременным  игнорированием положения наиболее социально слабых

групп. Это, опять-таки по-прежнему, будет создавать иллюзию неэффективности

социальной политики.

Понимая реальные причины  этой псевдонеэффективности, неудивительно, что они

видятся акторам и объектам социальной политики качественно различными. Для

первых главной причиной неэффективности выступает нехватка средств и неадек-

ватность распределения компетенций между федеральными и местными органами

власти. Для вторых, судя по ответам, главная причина в  том, что "даже в правитель-

стве не знают, как сегодня должна строиться социальная политика и на что, в первую

очередь нужны деньги". Очевидно, так на данном уровне проявляется  противоречие

между официально декларируемыми целями социальной политики и реальным меха-

низмом ее проведения. Такова единственно доступная реакция людей на вопиющую

нерациональность многих действий, предпринимаемых в рамках социальной политики,

с точки зрения провозглашаемых  целей.

И действительно, трудно рационально  объяснить систему, при которой  нет денег на

выплату пособий по безработице  или на кредиты безработным для  открытия соб-

ственного дела, в то время как достает ресурсов для сохранения и создания рабочих

мест на крупных и средних  предприятиях, т.е. фактически для поддержки  хозяйст-

венных элит. При этом сами опрошенные такой путь борьбы с безработицей считают

малоэффективным. Более популярны  у них идеи предоставления льгот  частному

бизнесу, льготных кредитов безработным для создания собственного дела и совер-

шенствования системы переобучения. Отметим, что среди опрошенных предста-

вителей "критических групп" на рынке труда около трети пытались завести свой

бизнес, и примерно у 10% опрошенных эти попытки были успешными. При этом ни

один человек в нашей  выборке кредита на создание своего бизнеса не получил. Это

подтверждают и данные мониторинговых обследований малых  предпринимателей,

проводившихся РНИСиНП; около 10% всех обследованных занялись бизнесом, чтобы

избежать безработицы, и  практически никто из них не получил  кредит от службы

занятости для открытия бизнеса.

Среди других причин неэффективности  социальной политики на втором месте (51%)

шла позиция: "чиновники  разворовывают значительную часть  выделяемых на соци-

альную политику средств, и они практически не доходят до населения", далее с боль-

шим отрывом следовали: "на социальную политику выделяется слишком мало средств"

(36%) и "для эффективной  работы всех государственных  служб, связанных с проб-

лемами социальной политики, не хватает квалифицированных специалистов" (20%).

Добавим, что и при анализе  ответов экспертов - акторов социальной политики, и

при рассмотрении мнений объектов этой политики не удалось обнаружить значимые

различия в позициях сторонников  различных политических партий и  движений. У

экспертов прослеживалась связь  представлений о существующей и необходимой мо-

дели социальной политики скорее с их социально-профессиональным статусом, чем с

политическими взглядами.