Действующая модель социальной политики в России

Действующая модель социальной политики в России

Ограниченный взгляд на социальную политику как систему мер помощи социально

слабым группам сложился еще в Советском Союзе. Доминирует такой подход и в

современной России. Однако не случайно еще в 80-е годы подобное восприятие

социальной политики вызвало  справедливое оппонирование со стороны  весьма компе-

тентных авторов. С.С. Шаталин с коллегами подчеркивали, что социальная политика

охватывает весь комплекс потребностей и интересов человека. Ее объект - "...поло-

жение классов и социальных групп, наций и народностей, социально-классовые и

национальные отношения, положение личности в обществе и  ее связи с ним, все

аспекты народного благосостояния, присущий обществу и составляющим его  классам и

социальным группам образ  жизни" [ 1, с. 7-8]. Мы также принадлежим к сторонникам

широкого подхода к  социальной политике. Последняя, на наш взгляд, неразрывно

связана с самим типом социума, его социокультурной системой и должна рассматри-

ваться как одна из интегральных его характеристик, а не просто как комплекс мер

социальной защиты слабых. Эта политика является своеобразным "фокусом", в кото-

ром сходятся и интересы нередко противоборствующих в состязании за ограниченные

ресурсы социальных групп, и  представления о справедливости, и общесоциетальные

потребности, связанные с  самосохранением общества и поддержанием его конкуренто-

способности в мире глобальной экономики и складывания системы  информационных

обществ.

Рассматривая российскую социальную политику с этих позиций, нельзя не обратить

внимания на то определяющее обстоятельство, что к концу XX века сложился новый

мир, ключевые особенности  которого прекрасно описаны М. Кастельсом в его

трехтомной книге "Информационная эпоха. Экономика, общество и культура". В ее

заключении он пишет: "Новый мир обретает очертания в конце нашего тысячелетия.

Он зародился где-то в  конце 1960-х - середине 1970-х, в историческом совпадении трех

независимых процессов: революции информационных технологий; кризиса как капита-

лизма, так и этатизма, с их последующей реструктуризацией; расцвета культурных__

социальных движений, таких  как либертарианизм, борьба за права человека, феми-

низм, защита окружающей среды. Взаимодействие между этими процессами и спрово-

нированные ими реакции создали новую доминирующую социальную структуру, сете-

вой общество; новую экономику, информациональную/глобальную; и новую культуру,

культуру реальной виртуальности. Заложенная в этой экономике, этом обществе и

этой культуре логика также  лежит в основе общественных деяний и социальных

институтов взаимозависимого мира" [2, р. 336]. М. Кастельс (да и не только он) пред-

полагает, что в эту  новую жизнь, в этот новый мир  не впишется население терри-

торий, не представляющих ценности и интереса с точки зрения динамики глобального

капитализма [2, р. 337]. Но есть ли шанс вписаться в него у России, у русских? По

мнению этого автора, новая  Россия хотя и будет оставлена, скорее всего, за бортом

Европейского Союза из-за исторических страхов Запада, тем  не менее, опираясь на

человеческий потенциал, возродит свое могущество как сильная  нация, не желающая

более терпеть унижения [2, р. 26-36, 356]. Общественный запрос на реализацию

именно такой модели дальнейшего  развития страны у россиян очень  силен. Свидетель-

ством этого являются все опросы общественного мнения 1999-2000 гг., демонстрирую-

щие стремление граждан страны к возрождению "великой России" и созданию в ней

государства с социально  ориентированной рыночной экономикой.

В этих условиях важно понять, с каким наследством входит Россия в XXI век,

каковы рамки, которые "предзаданы" социальной политике ситуацией в стране. Не

ставя перед собой задачу дать исчерпывающий ответ на эти вопросы, нам хотелось

бы обсудить характерные особенности социальной политики "ельцинского" периода,

точнее - ту модель взаимоотношений  власти и населения, которая существовала в это

время и являлась основой  этой политики на протяжении десятилетия.

Сразу подчеркнем: мы не ставим своей целью дать анализ этой модели на базе

эмпирического материала. Уровень  обобщения, присущий данной теме, предполагает,

что конкретный материал может  играть роль не столько основы ее раскрытия, сколь-

ко иллюстрации тех или иных тезисов. Тем не менее, к пониманию некоторых особен-

ностей анализируемой модели подтолкнули данные эмпирических исследований,

прежде всего, исследования, проведенного нами в рамках международного проекта

INTAS 94-3725 "Перестройка государства  всеобщего благосостояния: Восток  и Запад,

1995-1998 г."1 Оно пришлось на годы системного кризиса и государства, и общества в

России, когда надежды  на счастливые и быстрые реформы  остались позади. Основные

и вполне рациональные причины  этого заключались в катастрофическом ухудшении

уровня и качества жизни  населения (особенно - в провинции), в снижении социальных

гарантий при росте  налоговой нагрузки, а также в ставших открытыми и даже

демонстративными проявлениях социального неравенства. Все это привело к резкому

сужению социальной базы либеральных  демократических реформ. Сама деятельность

реформаторов оказалась  целиком зависимой от благоволения президентского окруже-

ния и близких к Президенту финансовых и политических группировок, чьи интересы не

имели ничего общего ни с  конкурентно-рыночными, ни с демократическими ожида-

ниями населения.

В числе объективных экономических  последствий социальной политики 1995-

1999 гг. особое значение  приобрела коррупция, которая  превратилась в устойчивую

систему отношений. Между  предпринимателями и чиновниками  со временем сформиро-

вались специфические "контракт-отношения", уже не сводящиеся к простому обмену

услугами. Скорее, они предусматривают  взаимную стратегическую и тактическую

поддержку в рамках длительного  сотрудничества, при этом отдельный  чиновник по

отношению к соответствующему предпринимателю все более начинает выступать в

роли партнера по бизнесу. Результатом такого симбиоза стала  неэффективность

национальной экономики  на макроуровне, поскольку потери общества многократно

превышают те выгоды, которые  получают от поддержания таких отношений  кон-

кретные фирмы и конкретные чиновники [см. 3].

Как результат, конечные цели реформ - создание конкурентной рыночной эконо-

мики и построение в России демократического общества - не были достигнуты. При

этом обстоятельства конца 1998-2000 гг. представляются неизмеримо более тяже-

лыми, чем в канун реформ, т.е. в конце 1991 г. При наличии сравнимых по сложности

проблем российская экономика  ныне располагает намного меньшими внутренними

ресурсами. Возможности внешней  помощи практически полностью исчерпаны. Отсюда

и ситуация в сфере социальной политики как в отношении ее ресурсной  обеспе-

ченности, так и в отношении направленности и методов выполнения.

Социальная политика, как  и вся система общественных отношений, претерпела за

годы российских реформ весьма значительные изменения. В СССР она  трактовалась

как система организационных  мер, направленных на конкретные преобразования в

социальной сфере (рост масштабов  жилищного строительства, численности  врачей и

учителей и т.п.). При  этом система социальной защиты как  важнейшая часть со-

циальной политики включала в себя, прежде всего, право на труд, гарантированное

государством пенсионное обеспечение, административно регулируемые цены, обеспе-

чивающие "ценовую" доступность основных товаров и услуг, бесплатность образова-

ния, здравоохранения, занятий физкультурой и многих других форм досуговой актив-

ности, а также бесплатность предоставления жилья. Все это позволяло считать со-

циальную политику в СССР своеобразным вариантом политики государства всеобщего

благосостояния на Западе.

Однако это был принципиально  иной тип государства всеобщего  благосостояния,

чем западные аналоги. На Западе гражданин мог добиваться положенных ему по

закону благ через институты  гражданского общества. В СССР из-за отсутствия граж-

данского общества он был лишен такой возможности и выступал как "государственно-

зависимый работник", воспринимающий, тем не менее, любые социальные блага  как

смысл деятельности государства, его неотъемлемую и обязательную функцию,

которая реализуется независимо от наличных экономических возможностей. В зна-

чительной степени это представление разделялось и политическими элитами, которые,

не забывая о собственных  интересах, все же декларировали "рост благосостояния

советского народа" как  одну из важнейших задач государства2. Впрочем, декла-

ративно-иллюзорный характер этой задачи не был секретом для многих россиян. Не

случайно больше половины опрошенных в ходе нашего исследования рядовых россиян

сочли, что между обществом, существовавшим до перестройки, и современным  россий-

ским нет никакой разницы в отношении того, заботится ли государство о всех своих

гражданах на справедливых началах.

Завоевав массовую поддержку прежде всего под лозунгами борьбы с привилегиями,

за большую социальную справедливость, индивидуальные свободы  и равенство

возможностей для всех, реформаторы вынуждены были поначалу маскировать истин-

ную направленность своей политики под вывеской "социального государства" - именно

так охарактеризовано российское государство в Конституции РФ. Однако для боль-

шинства представителей политической элиты истинный характер нового российского

государства не являлся тайной изначально. Реформы означали для  них лишь воз-

можность сбросить ярмо обязанности заботиться о народе в условиях резко возросших

собственных аппетитов и  новых стандартов жизни, с одной  стороны, и колебания

доходов от экспорта природных  ресурсов в условиях неустойчивости цен на эти

ресурсы на мировых рынках - с другой. В то же время никто официально не отменял

социальных обязательств государства перед гражданами. И, хотя попытки отказаться

от идеи "социального  государства" из-за недостаточности  экономических ресурсов на

уровне лиц "второго эшелона" предпринимаются постоянно, ни одна сколько-нибудь

заметная политическая фигура или партия не решается на это в  условиях постоянной

предвыборной кампании, в  которых живет Россия уже второе десятилетие.

В результате сегодня сложилась  парадоксальная ситуация. Формально  существуют

разнообразные социальные льготы и выплаты, охватывающие в общей  сложности две

трети населения. Опять-таки формально, в виде конституционных  гарантий, продол-

жают сохраняться и право на труд, пенсионное обеспечение, бесплатность образо-

вания, здравоохранения, предоставления жилья. В ряде регионов существуют адми-

нистративно регулируемые цены, обеспечивающие "ценовую" доступность основных

товаров и услуг. Однако при  этом нарушение права на труд и  получение оплаты за

него затрагивает более  четверти экономически активного населения, происходит чудо-

вищное обнищание огромных масс населения, значительная часть молодежи оказыва-

ется не только необразованной, но и неграмотной, гарантированность бесплатной

медицинской помощи оборачивается  подчас необходимостью годами ждать  очереди на

бесплатную операцию. Очередь  на жилье не движется десятилетиями. И все это

происходит на фоне демонстративного "швыряния деньгами" со стороны  не только

новых русских, но и рядовых  государственных чиновников, массированного неле-

гального вывоза капитала за рубеж.

Можно ли в этих условиях считать, что Россия является "социальным госу-

дарством", где причиной неэффективности осуществляемой социальной политики

выступает просто нехватка денег? Разумеется, нет. Как показало наше исследование,

основной причиной как того, что Россия лишь формально  может считаться

"социальным  государством", так и кажущейся  фантастической неэффективности

осуществляемой  в ней социальной политики выступает  имманентное противоречие

между декларируемыми и реальными целями этой политики. И если ориентироваться

именно на реальные ее цели, то политика эта, не имея никакого отношения к

"социальному  государству", весьма эффективна. Учитывая, что это ключевой вопрос

для понимания всей проблематики социальной политики в России, поясним, что мы

имеем в виду.

В России ныне можно выделить три подхода к социальной политике. Первый из них

выражает ее модель, органичную для олигархического капитализма. Этот подход ряд

последних лет доминировал  в правящих кругах. Он и является предметом анализа в

статье.

Второй подход развивают  сторонники административно-бюрократического капи-

тализма (например - "муниципальный" капитализм Ю. Лужкова в Москве). Он, в прин-

ципе, соответствует кейнсианскому подходу к управлению экономикой и придает боль-

шое значение гармонизации общественных отношений и учету интересов средних и

низших слоев населения. Однако, по крайней мере до последнего времени, он реализо-