Природопользование. Механизм управления природопользованием

Регулируя одни и те же отношения по установлению права пользования природными ресурсами, лицензия и договор служат средствами выражения и защиты общественных и государственных, федеральных и региональных экологических интересов. Это проявляется в том, что лицензии на природопользование выдают федеральные специально уполномоченные органы управления в области использования и охраны природных ресурсов, а договоры на пользование теми же ресурсами заключаются с органами исполнительной власти.[6]

Так как природные ресурсы, предоставляемые в специальное природопользование на основе лицензий и договоров, находятся в государственной собственности, то получается, что полномочия по распоряжению государственной собственностью реализуются одновременно двумя видами органов - специальной и общей компетенции, представляющих национальные и региональные интересы.

2.2. Лицензируемые виды экологически значимой деятельности.

Вопрос о видах деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, имеет важное значение. Не случайно в соответствии со ст. 49 ГК РФ перечень видов деятельности, которые могут осуществляться только на основании специальных разрешений, должен быть определен законом. Такая деятельность связана либо со специальным природопользованием, либо затрагивает иные существенные экологические интересы общества и государства.

Изучение практики показывает, что виды экологически значимой деятельности, на осуществление которой требуется лицензия, можно подразделить на две группы. Первая группа касается непосредственно деятельности по природопользованию и охране окружающей среды от вредных воздействий. В нее включаются, прежде всего, все виды деятельности по специальному природопользованию - землепользованию, лесопользованию, пользованию недрами, водами, животным миром, а также иные виды, в том числе:

                       утилизация, складирование, перемещение, размещение, захоронение, уничтожение промышленных и иных отходов, материалов, веществ (кроме радиоактивных);

                       проведение экологической паспортизации, сертификации, экологического аудирования;

                       осуществление видов деятельности, связанных с работами (услугами) природоохранного назначения;

                       отдельные виды деятельности в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды;

                       топографо-геодезическая и картографическая деятельность;

                       отдельные виды деятельности, связанные с геологическим изучением и использованием недр;

                       промышленное рыболовство и рыбоводство;

                       деятельность по организации спортивного и любительского лова ценных видов рыб, водных животных и растений;

                       деятельность по сбору и реализации сырья из дикорастущих лекарственных растений;

                       деятельность по обеспечению регулируемого туризма и отдыха на территориях национальных парков;

                       деятельность, связанная с источниками ионизирующего излучения (генерирующими);

                       вылов рыбы и других морепродуктов в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе РФ российскими (с участием иностранного капитала) и иностранными юридическими лицами;

                       оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ;

                       проектно-изыскательские работы, связанные с использованием земель и другие.

Ко второй группе относится деятельность, не являющаяся изначально природоохранной, но имеющая отношение к охране окружающей среды. Речь идет о таких лицензионных видах деятельности, как хранение нефтепродуктов или перевозка опасных грузов; деятельность по хранению нефти и продуктов ее переработки; космическая деятельность; экспорт и импорт продукции, работ и услуг военного назначения; строительная деятельность; деятельность, связанная с возбудителями инфекционных заболеваний человека; производство дезинфекционных, дезинсекционных и дератизационных (дератизация - истребление крыс, мышей и полевых грызунов-вредителей) средств и иные.[7]

Такая классификация имеет как научное, так и практическое значение. Если лицензирование деятельности по охране окружающей среды и природопользованию осуществляют главным образом специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды, то виды деятельности, отнесенные ко второй группе, лицензируются иными, не природоохранными органами. С учетом экологической значимости лицензирования подобных видов работ важно, чтобы в процессе лицензирования такой деятельности принимались во внимание и оценивались экологические факторы и требования и по возможности природоохранительные органы участвовали в этом в определенных законодательством формах. Их участие призвано обеспечить учет и соблюдение требований законодательства об охране природы при выполнении соответствующих работ на лицензионной основе.

Что касается государственных органов, уполномоченных на ведение лицензионной деятельности в области природопользования и охраны окружающей среды, то они определяются либо в законах, либо в положениях о лицензировании конкретных видов деятельности. В рассматриваемой здесь сфере такими органами являются специально уполномоченные органы в области природопользования и охраны окружающей среды и в некоторых случаях органы исполнительной власти.[8]

2.3. Процесс экологического лицензирования

Под экологическим лицензированием понимается деятельность уполномоченных на то государственных органов, связанная с выдачей лицензий (или других разрешительных документов) на природопользование или осуществление хозяйственных и иных работ, касающихся охраны окружающей среды.

Участниками процесса лицензирования являются предприятия, организации и учреждения независимо от организационно-правовой формы, а также физические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, требующую получения лицензии, с одной стороны, и государственные органы, уполномоченные на выдачу таких лицензий, - с другой.

Процесс лицензирования в сфере природопользования и охраны окружающей среды включает ряд стадий: а) представление заявления и других необходимых документов; б) регистрацию документов органом, уполномоченным на ведение лицензионной деятельности; в) принятие решения о выдаче или об отказе в выдаче лицензии; г) решение уполномоченного органа о приостановлении действия лицензии или ее аннулировании.

Начинается процесс экологического лицензирования с представления заинтересованным предприятием или лицом заявления и других необходимых документов в орган, уполномоченный на ведение лицензионной деятельности. В законодательстве определяются достаточно строгие требования к содержанию заявления и перечню документов. Так, в заявлении о выдаче лицензии должны быть указаны:

для юридических лиц - наименование и организационно-правовая форма, юридический адрес, номер расчетного счета и соответствующего банка;

для физических лиц - фамилия, имя, отчество, паспортные данные (серия, номер, когда и кем выдан, место жительства);

вид деятельности;

срок действия лицензии.

Наряду с заявлением представляются:

а) копии учредительных документов, и если они не заверены нотариусом - с предъявлением оригиналов;

б) копия свидетельства о государственной регистрации предприятия;

в) документ, подтверждающий оплату рассмотрения заявления;

г) справка налогового органа о постановке на учет или свидетельство о государственной регистрации физического лица в качестве предпринимателя со штампом налогового органа.

В зависимости от специфики деятельности по охране окружающей среды в положении о лицензировании соответствующего вида деятельности может быть предусмотрено представление иных документов. Так, в соответствии с Положением о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды требуется представить:

д) сведения о профессиональной подготовке специалистов, обеспечивающих осуществление лицензируемого вида деятельности. При отсутствии указанных сведений лицензионный орган может потребовать проведения аттестации специалистов на профессиональную пригодность;

е) данные о нормативно-методическом обеспечении, об организационно-технических возможностях и материально-техническом оснащении для выполнения заявляемых видов деятельности, информацию о предыдущей деятельности и опыте работы;

ж) экологическое обоснование деятельности (для видов деятельности, связанных с обращением с отходами и проведением природоохранных работ на территориях (акваториях) природных и хозяйственных объектов, а также рекультивацией и санацией указанных территорий).

Следующей стадией процесса лицензирования является регистрация документов, представленных для получения лицензии. Они регистрируются органом, уполномоченным на ведение лицензионной деятельности. Регистрация означает, что заявление на получение лицензии принято к рассмотрению.

Наиболее ответственная стадия касается принятия решения о выдаче или об отказе в выдаче лицензии. Такое решение должно быть принято в течение 30 дней со дня получения заявления со всеми необходимыми документами.

В отношении же материалов обоснования лицензии, которые становятся объектом экспертизы, в зависимости от их сложности и объема, срок для принятия решения о выдаче или об отказе в выдаче лицензии может быть продлен до 90 дней руководителем органа, уполномоченного на ведение лицензионной деятельности.

Если государственный орган принимает решение об отказе в выдаче лицензии, такое решение должно быть мотивированным и обоснованным, т.е. должно иметь законные основания. Согласно законодательству такими основаниями являются: а) наличие в документах, представленных заявителем, недостоверной или искаженной информации; б) отрицательное экспертное заключение, установившее несоответствие условиям, необходимым для осуществления соответствующего вида деятельности, и условиям безопасности.

Срок действия лицензии устанавливается в зависимости от специфики вида деятельности, но он не может быть менее трех лет. Однако по заявлению лица, обратившегося за получением лицензии, она может быть выдана и на срок менее трех лет. Продление срока действия лицензии производится в порядке, установленном для ее получения.

Продолжительность действия лицензии - один из важных факторов обеспечения принципа устойчивости права природопользования. Длительный срок действия лицензии создает природопользователю, обладателю лицензии, необходимые условия для осуществления его деятельности, гарантию его интересов, связанных с природопользованием.

Лицензия выдается отдельно на каждый вид деятельности. Передача лицензии другому юридическому или физическому лицу запрещается.

Специфической стадией процесса экологического лицензирования является приостановление действия лицензии или ее аннулирование. Правом на такие действия наделены государственные органы, выдавшие лицензию. Основания для принятия решения о приостановлении действия лицензии или ее аннулировании предусмотрены нормативными правовыми актами, регулирующими порядок лицензирования соответствующего вида экологически значимой деятельности. Приостановление действия лицензии или ее аннулирование возможно при:

                       представления владельцем лицензии соответствующего заявления;

                       обнаружения недостоверных данных в документах, представленных для получения лицензии;

                       нарушения лицензиатом условий действия лицензии.[9]

Глава 3. Особенности лицензионно-договорного регулирования пользования отдельными природными ресурсами в России.

Особенностью регулирования в России природопользования на современном этапе является то, что право пользования отдельными природными ресурсами (водами, объектами животного мира и др.) устанавливается не одной лишь лицензией, а и заключением на ее основе договора. Такая практика, очевидно, призвана служить гарантией обеспечения интересов общества и государства в процессе управления использованием объектов природы, находящихся в собственности государства. По традиции право бессрочного пользования землей, находящейся в государственной собственности, оформляется государственным актом, выдаваемым органом исполнительной власти, управляющим земельной собственностью. Право временного землепользования и аренды земли оформляется договором.

Лицензирование и развитие договорных отношений в сфере природопользования и охраны окружающей среды имеет некоторые особенности, обусловленные спецификой лицензируемых видов деятельности по использованию вод, недр, объектов животного мира и др. Такие особенности относятся к форме лицензии, сроку ее предоставления, условиям выдачи, содержанию, государственным органам, уполномоченным выдавать лицензии, и др.[10]

3.1. Лицензионно-договорные основы права пользования объектами животного мира.

Особенности лицензирования пользования животным миром и развития договорных отношений в данной сфере предусмотрены Федеральным законом «О животном мире», Федеральным законом «О континентальном шельфе», Положением о лицензировании промышленного рыболовства и рыбоводства, утвержденным постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1995 г.; Положением о лицензировании деятельности по организации спортивного и любительского лова ценных видов рыб, водных животных и растений, утвержденным постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1995 г., и другими актами. Порядок выдачи разрешений (распорядительных лицензий) на оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации, регулируется постановлением Правительства РФ от 19 февраля 1996 г.

Субъектами специального, т.е. на основании лицензии, пользования объектами животного мира являются как юридические лица, так и граждане, в том числе иностранные. Пользование животным миром осуществляется юридическими лицами на основании лицензии в течение срока, указанного в ней по соглашению сторон и зависящего от вида пользования животным миром в границах определенной территории и акватории. Граждане осуществляют пользование животным миром на основании именных разовых лицензий на добычу определенного количества объектов животного мира в определенном месте или на конкретный срок.