Надзор в водных ресурсах

ВЕДЕНИЕ   

Экологический контроль – важнейшая правовая мера обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных  воздействий, функция государственного управления и правовой институт права  окружающей среды. Основываясь на роли экологического контроля в механизме  охраны окружающей среды, его можно  оценивать как важнейшую правовую меру. Именно посредством экологического контроля в основном обеспечивается принуждение соответствующих субъектов  права окружающей среды к исполнению экологических требований. Меры юридической  ответственности за экологические  правонарушения применяются либо в  процессе экологического контроля, либо с привлечением иных государственных  органов.

Ранее подчеркивалось, что функция экологического контроля выполняется и при осуществлении  иных правовых мер обеспечения рационального  природопользования и охраны окружающей среды – экологического нормирования, экологической экспертизы, экологического лицензирования, экологической сертификации. Но в рамках всех этих направлений  деятельности экологический контроль, т.е. обеспечение выполнения эколого-правовых требований, осуществляется объективно, попутно, применительно к каждому  из названных видов деятельности. Реализация любой из таких мер, как  и проведение экологического контроля, представляет собой целенаправленную деятельность специально уполномоченных государственных органов, осуществляемую в рамках установленной для их процедуры, на основе специальных правовых норм. 

1. Понятие, виды  и задачи экологического  контроля   

Российское административное право выделяет два вида контрольной  деятельности – контроль и надзор[1]. Под экологическим контролем понимается деятельность уполномоченных субъектов по проверке соблюдения и исполнения требований экологического законодательства. Административный надзор представляет собой специфическую разновидность государственного контроля. Суть его состоит в наблюдении за исполнением действующих в сфере управления природоохранных правил. Надзор проводится в отношении органов исполнительной власти, предприятий, общественных формирований и граждан. При этом некоторые государственные органы осуществляют одновременно и контроль, и надзор. Экологический контроль как правовая мера выполняет ряд функций – предупредительную, информационную и карательную.

Роль предупредительной  функции заключается в том, что  субъекты экологического контроля, зная о возможной проверке соблюдения ими правовых экологических требований, заинтересованы в выполнении законодательства и предупреждении нарушений. Информационная функция связана с тем, что  в процессе контроля соответствующие  органы и лица собирают разнообразную  информацию о природоохранительной деятельности подконтрольных и поднадзорных объектов. Карательная функция проявляется  в применении к нарушителям правовых экологических требований предусмотренных  законодательством санкций по результатам  соответствующих проверок.

В природоохранительной практике России выделяются следующие  виды экологического контроля: государственный, ведомственный, производственный, общественный. Критериями такой классификации  являются субъект, от имени которого проводится контроль, и сфера действия контроля.

2. Государственный  экологический контроль   

Задачей государственного экологического контроля является обеспечение  выполнения правовых требований по рациональному  использованию природных ресурсов и охране окружающей среды от загрязнения  всеми государственными органами, предприятиями, организациями и гражданами, которым  такие требования адресованы. Государственный  контроль носит, таким образом, надведомственный характер.

Существенной  особенностью государственного экологического контроля является и то, что он ведется  от имени государства. Осуществляемый в рамках экологической функции  государства государственный контроль в данной сфере в значительной мере определяет эффективность данной функции. Потенциально государственный  экологический контроль более других видов контроля может влиять на процесс  исполнения экологических требований, поскольку он как инструмент осуществления  экологической функции государства  может использовать не только собственные  полномочия государственно-властного  характера, но и прибегать к поддержке  правоохранительных органов – прокуратуры  и суда. Основными мерами административного  принуждения при этом являются меры административного пресечения (приостановление  или прекращение эксплуатации экологически вредных объектов), административной ответственности (предупреждение, штраф  и др.), административно-процессуальные меры (постановка вопроса о привлечении  к уголовной или административной ответственности, возмещении экологического вреда или применении мер общественного  воздействия).

Государственный экологический контроль проводится в форме предупредительного и  текущего. Задачей предупредительного контроля является недопущение хозяйственной, управленческой и иной деятельности, которая в будущем может оказывать  вредное воздействие на природу. Осуществляется такой контроль на стадиях  планирования или проектирования этой деятельности, реализации проекта, ввода  объектов в эксплуатацию. Текущий  государственный экологический  контроль осуществляется специально уполномоченными  органами на стадии эксплуатации предприятий  и иных экологически значимых объектов, в процессе природопользования.

Соответственно  подразделению органов государственного управления природопользованием и  охраной окружающей среды на органы общей и специальной компетенции  государственный экологический  контроль можно подразделить на общий  и специальный (надведомственный). Общий  экологический контроль осуществляется органами общей компетенции, специальный  – органами специальной компетенции. Подразделение государственного экологического контроля на общий и специальный  предопределяет специфику форм и  способов его проведения.

Государственный экологический контроль проводится на определенных принципах. Основные из них – законность, объективность, разделение хозяйственных и контрольных  функций. Принцип законности проявляется  в том, что такой контроль могут  проводить лишь уполномоченные органы в пределах компетенции и полномочий, определяемых нормативными правовыми  актами. Объективность основывается на достоверных данных о деятельности контролируемого объекта. Принцип разделения хозяйственных и контрольных функций характерен лишь для специально уполномоченных органов государственного экологического контроля. Он носит в основном доктринальный характер и в законодательстве прямо не закреплен. Его суть заключается в том, что функция проведения специального государственного экологического контроля не может возлагаться на органы, эксплуатирующие природные ресурсы.

Правовые основы организации и осуществления  государственного экологического контроля установлены Конституцией РФ, законами, регулирующими статус Президента РФ, Правительства России и правительств субъектов РФ, экологическим законодательством, а также рядом специальных  подзаконных актов.

Государственный общий экологический контроль проводится Президентом России, Федеральным  Собранием РФ, представительными  органами субъектов РФ, Правительством РФ, правительствами субъектов РФ, администрацией субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Государственный специальный (надведомственный) экологический  контроль проводится преимущественно  органами надведомственной компетенции. Данный вид контроля характеризуется, во-первых, тем, что эти органы в  пределах своей компетенции контролируют деятельность органов исполнительной власти, предприятий, а также граждан  по вопросам природопользования и охраны окружающей среды. Во-вторых, между  субъектами и объектами этого  контроля отсутствует организационная  подчиненность.

Круг органов, уполномоченных на проведение государственного надведомственного экологического контроля, широк. В систему таких  органов входят специально уполномоченные государственные органы в области  охраны окружающей среды, использования  и охраны отдельных природных  ресурсов:

Министерство  природных ресурсов РФ;

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования;

Федеральное агентство  водных ресурсов;

Федеральное агентство  лесного хозяйства;

Федеральное агентство  по недропользованию.

Специально уполномоченные органы проводят государственный экологический  контроль в форме предупредительного и текущего. При этом предупредительный  контроль осуществляется применительно  к различным видам экологически значимой деятельности и различными способами. Основными из них являются согласования с природоохранительными  органами, дача ими заключений на проекты  решений. Так, в соответствии со ст. 65 ЛК РФ места строительства объектов, влияющих на состояние и воспроизводство  лесов, согласовываются с органом  государственной власти субъекта РФ и соответствующим территориальным  органом федерального органа управления лесным хозяйством с обязательным проведением  государственной экологической  экспертизы. К специфическим способам осуществления предупредительного экологического контроля относится  также проведение государственной  экспертизы предпроектной и проектной  документации на строительство и  реконструкцию хозяйственных и  других объектов, влияющих на состояние водных объектов, что представляет собой проверку ее соответствия исходным данным, техническим условиям и требованиям нормативной документации по проектированию и строительству (ст. 80 ВК РФ).

Текущий государственный  экологический контроль осуществляется специально уполномоченными органами на стадии эксплуатации предприятий  и иных экологически значимых объектов, в процессе природопользования. Федеральная  служба по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы призваны осуществлять государственный контроль не только за охраной окружающей среды, но и за рациональным использованием природных ресурсов и охраной  отдельных природных ресурсов.

Важнейшим условием решения задач, возложенных на органы государственного экологического контроля, служит наличие достаточного объема правомочий государственных инспекторов  по охране природы. Наиболее важные их правомочия предусмотрены Федеральным  законом «Об охране окружающей природной  среды».

Помимо специально уполномоченных органов в области  природопользования и охраны окружающей среды, специальными функциями по осуществлению  экологического контроля и надзора  наделены функциональные министерства и ведомства. Так, например, Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ (Минсельхозпрод России) через свои департаменты по управлению охотничьими  ресурсами и рыболовству проводит государственный контроль за использованием и охраной охотничьих животных и  ведением охотничьего хозяйства; осуществляет надзор за соблюдением правил охоты, выдачу удостоверений на право охоты  и разрешений (лицензий) на добычу охотничьих животных в РФ. Минсельхозпрод России осуществляет также государственный  контроль за охраной и использованием водных биологических ресурсов; контролирует: целевое использование рыбохозяйственными предприятиями, учреждениями и организациями  независимо от форм собственности выделяемых им государственных средств; работу рыбопропускных и рыбозащитных сооружений; выполнение обязательств по межправительственным соглашениям, конвенциям и другим договоренностям  в области регулирования рыболовства, охраны и воспроизводства водных биологических ресурсов.

Должностные лица органов государственного экологического контроля имеют право в установленном порядке[2]:

посещать предприятия, учреждения, организации, независимо от форм собственности и подчинения, включая воинские части, специальные  объекты и службы Вооруженных  Сил, органов внутренних дел и  государственной безопасности, знакомиться  с документами, результатами анализов, иными материалами, необходимыми для выполнения их служебных обязанностей;

проверять работу очистных сооружений и других обезвреживающих  устройств, средств их контроля, соблюдение нормативов качества окружающей природной  среды, природоохранного законодательства, выполнение планов и мероприятий  по охране окружающей природной среды;

выдавать разрешения на право выброса, сброса, размещения вредных веществ;

устанавливать по согласованию с органами санитарно-эпидемиологического  надзора нормативы выбросов, сбросов  вредных веществ стационарными  источниками загрязнения окружающей природной среды;