Экологическое нормирование

5(83). ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ И ТЕРМИНЫ В ОВОС. ПРАВОВОЕ И НОРМАТИВНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОВОС. ОБЪЕКТЫ, ПОДЛЕЖАЩИЕ ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ОВОС. 

Под оценкой воздействия на окружающую среду (ОВОС) понимается деятельность, направленная на определение характера и степени потенциального воздействия намечаемого проекта на окружающую среду, ожидаемых экологических и связанных с ними социальных и экономических последствий в процессе и после реализации такого проекта и выработку мер по обеспечению рационального использования природных ресурсов и охрану окружающей среды от вредных воздействий в соответствии с требованиями экологического законодательства.Для формирования понятия ОВОС имеет смысл вновь обратиться к обсуждению сути экологических проблем. Представим себе некий объект хозяйственной деятельности, который "погружен" на конкретную территорию (в материально-вещественный слой), оказывающую разнообразные воздействия на среду обитания. Первым мысленным пространством, в котором окажется будущий объект, будет пространство воздействия на окружающую среду. Оказанные воздействия означают, что объект при своем существовании и функционировании что-то из окружающей среды изымает и что-то привносит. Воздействие на окружающую среду - единовременный или периодический акт либо постоянный процесс привнесения и/или изъятия любой материальной субстанции или энергии по отношению к окружающей среде, приводящий к изменению ее состояния. Оказываемые воздействия вызывают чрезвычайно многочисленные процессы изменений в окружающей среде, подобно кругам на воде от брошенной горсти камней. При этом важным является то, что, как таковые, изменения в его среде обитания для человека ничего не означают. Однако, когда эти изменения, складываясь в некие совокупности, осознаются обществом (в интеллектуальном слое) и оцениваются им как "эффекты", отражающиеся на здоровье людей или условиях их жизнедеятельности (в социальном слое), появляется третье пространство - поле последствий (экологических, социальных, экономических и др.).

Последствия - осознаваемые субъектами (отдельными людьми, определенными  социальными группами или профессиональными сообществами) изменения окружающей среды, происшедшие или могущие произойти под воздействием хозяйственной и/или иной деятельности и приводящие к ухудшению здоровья и условий жизнедеятельности людей в настоящем или будущем.

Применительно к "воздействию" и "последствию" в методологии ОВОС используется только одна пара описания взаимосвязей и явлений: воздействие - последствие в трехэлементном мире. В качестве интерпретации трехэлементного мира выделяют:

  действующий субъект;

  объект, на который оказывается воздействие (человек, природный или искусственный объект);

  среда, в которой объект живет и функционирует (среда его обитания).

Воздействие означает результат реализации намечаемой деятельности, с одной стороны, и его естественные следствия - с другой. И то и другое концентрируется внутри объекта. Последствия наступают за рамками объекта, в среде его существования. На основе всего вышесказанного можно сформировать следующие самые общие представления об ОВОС:

1) ОВОС - анализ  всех разумных альтернатив (включая полный отказ от деятельности) на основе "взвешенных" социально-эколого-экономических оценок каждой из них;

2) ОВОС - форма,  в рамках которой инициатор  намечаемой деятельности (заказчик/разработчик)  фиксирует и представляет обществу  совокупность условий, в которых он осуществлял выработку решений по объекту.

3) ОВОС - один  из механизмов принятия решения,  с помощью которого инициатор,  органы власти, принимающие решение  "разрешить - не разрешить ее  осуществление", могут иметь ясную  картину изученных альтернативных возможностей и последствий их реализации. [1]

Совокупность  приведенных представлений позволяет  сформулировать итоговое понятие ОВОС как структурированного процесса учета экологических требований в системе подготовки и принятия решений о хозяйственном развитии

(а) материалы по выбору площадки (трассы) собранная и соответствующим образом подготовленная информация, характеризующая намечаемую деятельность на данной территории и состояния окружающей среды этой территории и предназначенная для обеспечения проектирования и оформления Акта по выбору площадки (трассы);

(б) технико-экономическое обоснование (ТЭО) или расчетов (ТЭР) инвестиций является документом, содержащим несколько вариантов достижения цели заказчика по развитию намечаемой деятельности (строительство, реконструкция, расширение, техническое перевооружение предприятия и т.д.). В ТЭО инвестиций рассматриваются альтернативы по выбору площадки (трассы) строительства объекта с учетом природных особенностей территории;

(в) проект строительства (реконструкции, технического перевооружения, расширения) предприятия является документом, конкретизирующим технические и другие решения, принятые на стадии технико-экономического обоснования, после всестороннего рассмотрения и учета вариантов размещения объекта. В проекте строительства рассматриваются альтернативы по выбору технологического оборудования, материалов, сырья, энергии и т.д.;

(г) проектирование рассматривается как средство решения народнохозяйственных проблем и включает разработку предплановой, предпроектной и проектной документации;

(д) намечаемая деятельность понимается как готовность Заказчика вложить инвестиции в строительство нового или в реконструкцию, расширение или технической перевооружение действующего предприятия;

(е) заказчик - организатор деятельности, располагающий финансовыми и материальными ресурсами, необходимыми для подготовки и реализации намечаемых хозяйственных решений;

(ж) разработчик - научно-исследовательская, проектная, проектно-технологическая, технологическая или другая организация, осуществляющая по заданию Заказчика разработку проекта хозяйственной деятельности или другой документации, реализация которой может оказать воздействие на окружающую среду;

(з) общественность - одно или несколько физических или юридических лиц, объединенных общей идей;

(и) общественные слушания - обобщенное наименование этапа в процедуре ОВОС, позволяющего выявлять (предсказывать), анализировать, оценивать и учитывать в проектных решениях экологические, социальные, экономические и другие, связанные с ними, последствия реализации намечаемой деятельности;

(к) цель - это нечто, увязанное со временем и измеримое в смысле состояния;

Цели оценки воздействия на окружающую среду определены Положением об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденным приказом Минприроды России от 18 июля 1994 г. В соответствии с п. 1.2 Положения оценка организуется и проводится с целью выявления и принятия необходимых мер по предупреждению возможных неприемлемых для общества экологических и связанных с ними социальных, экономических и других последствий реализации хозяйственной или иной деятельности. 
Выявление, а точнее выработка, и принятие необходимых мер по предотвращению неприемлемых для окружающей среды и общества последствий реализации планируемой экологически вредной деятельности – одно из наиболее важных положений в механизме ОВОС. Но необходимо обратить внимание и на то, что сформулированная таким образом цель выглядит неконкретно, так как не несет определенной юридической нагрузки – Положение не предусматривает юридического критерия или критериев для оценки и определения адекватности предусматриваемых мер. 
С правовой точки зрения, наиболее приемлемым и определенным критерием обоснованности, допустимости и адекватности этих мер может быть соответствие требованиям российского экологического законодательства, а в общем – их выполнение. Конкретно – в зависимости от сути того или иного проекта – это означает возможность соблюдения на основе предусмотренных мер прежде всего нормативов качества окружающей среды, требований, касающиxcя правового режима особо охраняемых природных территорий (что весьма актуально, к примеру в отношении проекта строительства высокоскоростной железнодорожной магистрали Санкт-Петербург – Москва) и др. 
Исходя из целей проведения ОВОС, важно определить объекты, в отношении которых она должна проводиться. Очевидно, что общество заинтересовано в предупреждении любого экологического вреда и можно говорить о необходимости ОВОС любой планируемой экологически вредной деятельности. Но как показывает практика, такая оценка – трудоемкая и дорогостоящая процедура, требующая обширного комплекса исследований и расчетов. В отношении некоторых объектов, незначительно опасных для окружающей среды, проводить полномасштабную ОВОС и экологически, и экономически нецелесообразно. Выполнения учета экологических требований в таких случаях можно добиться в рамках более простой процедуры. 
Имеется обширный перечень видов и объектов хозяйственной и иной деятельности, экологически весьма опасных для окружающей среды. В отношении таких объектов должна в обязательном порядке проводиться полная оценка воздействия на окружающую среду. 
В соответствии с Положением ОВОС организуется и проводится при подготовке следующих видов документации: 
а) концепций, программ (в том числе инвестиционных) и планов отраслевого и территориального социально-экономического развития; 
б) схем комплексного использования и охраны природных ресурсов; 
в) градостроительной документации (генеральных планов городов, проек-тов и схем детальной планировки); 
г) документации по созданию новой техники, технологии, материалов и веществ; 
д) предпроектных обоснований инвестиций в строительство, технико-экономических обоснований и/или проектов строительства новых, реконструк-ции, расширения и технического перевооружения действующих хозяйственных и/или иных объектов и комплексов. 
Одновременно в Приложении к Положению об оценке воздействия на ок-ружающую среду в Российской Федерации дан «Перечень видов и объектов хо-зяйственной и иной деятельности, при подготовке обосновывающей документа-ции на строительство которых оценка воздействия на окружающую среду про-водится в обязательном порядке». Перечень включает 33 вида или объекта хо-зяйственной и иной деятельности. Сюда, в частности, входят предприятия по добыче нефти, природного газа, тепловые электростанции и установки, пред-приятия химической промышленности, крупные производства строительных материалов, космодромы, аэропорты, аэродромы, метрополитены и др. Досто-инством Перечня является то, что некоторые включенные в него виды объектов подлежат обязательной ОВОС в зависимости от их проектной мощности и иных характеристик (например, установки для производства чугуна и стали мощно-стью 1 млн. тонн в год, крупные склады для хранения 50 тыс. куб. метров и бо-лее нефтяных, нефтехимических и химических продуктов, нефте- и газопрово-ды с трубами диаметром 600 мм и более, крупные плотины высотой более 15 м). Во многих случаях оценке воздействия на окружающую среду подлежат объек-ты независимо от их мощности. Это – предприятия химической промышленно-сти всех видов, звероводческие комплексы и др. 
Представляется, что данный перечень будет корректироваться по ходу развития практики ОВОС. Во всяком случае необходимость в его доработке ви-дится уже сейчас. Так, потребуют уточнения характеристики отдельных объек-тов, для которых обязательна ОВОС. Например, Положение содержит форму-лировки «крупные производства строительных материалов (цемент, стекло, из-весть, керамика)», «крупные установки для доменного и мартеновского произ-водства» и др. Какие производства или установки считать крупными? Едва ли можно считать удовлетворительным решение о проведении ОВОС лишь в от-ношении крупных складов для хранения нефтяных, нефтехимических и химиче-ских продуктов. В соответствии с Перечнем крупными считаются склады для хранения 50 тыс. куб. метров и более химических и других продуктов. Такого подхода для идентификации «крупного» склада, думается, будет недостаточно, так как практически он не обеспечит достижения целей ОВОС как средства предупреждения экологического вреда. Склад может быть рассчитан на хране-ние 10 тыс. куб. метров химического вещества и менее, но чрезвычайно опасно-го для окружающей среды. 
В самом Положении об оценке воздействия на окружающую среду гово-рится, что целесообразность проведения (или продолжения начатых работ) ОВОС для объектов и видов деятельности, не вошедших в Перечень обязатель-ных, определяется органами исполнительной власти субъектов РФ по представ-лению территориальных органов Минприроды России. Данное уточнение весь-ма оправданно. Действительно, органы Минприроды вынуждены будут диффе-ренцированно подходить к необходимости ОВОС объектов, не вошедших в Пе-речень, с учетом их характеристик и потенциальной опасности для окружающей среды. Но все-таки важно обратить внимание на изначальные дефекты Перечня. 
Положение об оценке воздействия на окружающую среду не оговаривает, в рамках какой процедуры территориальные органы Минприроды будут прини-мать решение о целесообразности проведения ОВОС объекта, не включенного в Перечень. Вопрос в том, из каких источников они получат исходную информа-цию о планировании соответствующей деятельности, и о том, что она будет оказывать значительное воздействие на окружающую среду? Ответа на этот принципиальный процедурный правовой вопрос Положение не дает. 
В качестве одного из возможных вариантов может быть предложен сле-дующий. Если в процессе разработки проектов хозяйственной и иной деятель-ности, не предусмотренной в Перечне, будет выявлено значительное воздейст-вие данной деятельности на окружающую среду, на заказчика данной деятель-ности должна быть возложена обязанность сообщить об этом в соответствую-щий территориальный орган Госкомэкологии России. Однако возникает сомне-ние в том, нужно ли этому органу обращаться в органы исполнительной власти, как это предусмотрено Положением об ОВОС, для определения целесообразно-сти проведения оценки? Зачем органу Госкомэкологии, специально уполномо-ченному проводить, к примеру, государственную экологическую экспертизу, обременять орган исполнительной власти не специфической для него деятель-ностью? Представляется, что Госкомэкология или его территориальные органы вполне могли бы сами в соответствии со своей компетенцией принимать реше-ние о необходимости проведения оценки воздействия такой деятельности на ок-ружающую среду. Совершенно очевидно, что Госкомэкология и его органы должны обладать достаточными полномочиями (и не только в рассматриваемой сфере), чтобы нести ответственность за оздоровление и улучшение качества ок-ружающей среды.

6(90). ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ  ФЗ «ОБ ОПС»  В ОБЛАСТИ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО  НОРМИРОВАНИЯ.

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН  РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ

Принят Государственной  Думой 20 декабря 2001 года Одобрен Советом  Федерации 26 декабря 2001 года

Опубликовано  в "Российской газете" от 12 января 2001 г., № 6 (2874)

В соответствии с Конституцией Российской Федерации  каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, которые являются основой устойчивого развития, жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации.

Настоящий Федеральный  закон определяет правовые основы государственной  политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических  задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Настоящий Федеральный  закон регулирует отношения в  сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.       

Статья 1. Основные понятия      

В настоящем Федеральном законе используются следующие основные понятия:      

окружающая среда - совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов;      

природная среда (далее также - природа) - совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов;      

компоненты природной среды - земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле;      

природный объект - естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства;      

природно-антропогенный объект - природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение;      

антропогенный объект - объект, созданный человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающий свойствами природных объектов;      

естественная экологическая система - объективно существующая часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы и в которой живые (растения, животные и другие организмы) и неживые ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществом и энергией;      

природный комплекс - комплекс функционально и естественно связанных между собой природных объектов, объединенных географическими и иными соответствующими признаками;      

природный ландшафт - территория, которая не подверглась изменению в результате хозяйственной и иной деятельности и характеризуется сочетанием определенных типов рельефа местности, почв, растительности, сформированных в единых климатических условиях;      

охрана окружающей среды - деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий (далее также - природоохранная деятельность);      

качество окружающей среды - состояние окружающей среды, которое характеризуется физическими, химическими, биологическими и иными показателями и (или) их совокупностью;      

благоприятная окружающая среда - окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов;      

негативное воздействие на окружающую среду - воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды;