Правовые основы экологического контроля

Субъекты  хозяйственной и  иной деятельности обязаны  предоставить сведения об организации производственного  экологического контроля в органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие соответственно государственный  и муниципальный  контроль в порядке, установленном законодательством.

Муниципальный контроль в области  охраны окружающей среды (муниципальный  экологический контроль) на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными  ими органами.

Муниципальный контроль в области  охраны окружающей среды (муниципальный  экологический контроль) на территории муниципального образования осуществляется в соответствии с  законодательством  Российской Федерации  и в порядке, установленном  нормативными правовыми  актами органов местного самоуправления.

Общественный  контроль в области  охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) осуществляется в  целях реализации права каждого  на благоприятную  окружающую среду  и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.

Общественный  контроль в области  охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) осуществляется общественными  и иными некоммерческими  объединениями в  соответствии с их уставами, а также  гражданами в соответствии с законодательством.

Результаты  общественного контроля в области охраны окружающей среды (общественного  экологического контроля), представленные в  органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством.

2. Характеристика  отдельных видов  экологического контроля

2.1 Государственный  и общий экологический  контроль

Задача  государственного экологического контроля -- проверка и обеспечение исполнения правовых требований по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды всеми государственными органами, предприятиями, организациями и гражданами, которым такие требования адресованы. Государственный контроль носит, таким образом, надведомственный характер.

Существенной  особенностью государственного экологического контроля является и то, что  он ведется от имени  государства. Осуществляемый в рамках экологической  функции государства, государственный  контроль в данной сфере в значительной мере определяет эффективность  данной функции. Потенциально государственный  экологический контроль более других видов  контроля может влиять на процесс исполнения экологических требований, поскольку он как  инструмент осуществления  экологической функции  государства может  использовать не только собственные полномочия государственно-властного  характера, но и прибегать  к поддержке правоохранительных органов -- прокуратуры и суда. Основными мерами административного принуждения при этом являются меры административного пресечения (приостановление или прекращение эксплуатации экологически вредных объектов), административной ответственности (предупреждение, штраф), административно-процессуальные меры (постановка вопроса о привлечении к уголовной или административной ответственности, возмещении экологического вреда или применении мер общественного воздействия).

Государственный экологический контроль проводится в форме  предупредительного и текущего. Задача предупредительного контроля - недопущение хозяйственной, управленческой и иной деятельности, которая в будущем может оказывать вредное воздействие на природу. Осуществляется такой контроль на стадиях планирования или проектирования этой деятельности, реализации проекта, ввода объектов в эксплуатацию. Текущий государственный экологический контроль осуществляется специально уполномоченными органами на стадии эксплуатации предприятий и иных экологически значимых объектов, в процессе природопользования.

Соответственно  подразделению органов  государственного управления природопользованием  и охраной окружающей среды на органы общей  и специальной  компетенции государственный  экологический контроль можно подразделить на общий и специальный. Общий экологический контроль осуществляется органами общей компетенции, специальный -- органами специальной компетенции. Подразделение государственного экологического контроля на общий и специальный предопределяет специфику форм и способов его проведения Экологическое право России: учебное пособие для студентов вузов / Под ред. Н.В. Румянцева. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2007. - 354 С.

.

Государственный экологический контроль проводится на основе определенных принципов. Главные из них:

1. открытость и доступность  для юридических  лиц, индивидуальных  предпринимателей  и иных субъектов-природопользовате-лей нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные экологические требования, выполнение которых проверяется при проведении государственного контроля (надзора);

2. Законность. Данный принцип проявляется в том, что такой контроль могут проводить лишь уполномоченные органы в пределах компетенции и полномочий, определяемых нормативными правовыми актами;

3. периодичность и  оперативность проведения  мероприятий по  контролю, предусматривающих  полное и максимально  быстрое проведение  их в установленные  сроки;

4. объективность, которая  основывается на  достоверных и  полных данных  о деятельности  контролируемого  объекта;

5. разделение хозяйственных  и контрольных  функций. Данный  принцип характерен  лишь для специально  уполномоченных органов  государственного  экологического контроля. Носивший ранее  в основном доктринальный  характер, в настоящее  время он закреплен  в ст. 65 Закона  об охране окружающей  среды. Его суть  заключается в  том, что функция  проведения специального  государственного  экологического контроля  не может возлагаться  на органы, эксплуатирующие  природные ресурсы;

6. возможность обжалования  действий (бездействия)  должностных лиц  органов государственного  контроля (надзора), нарушающих порядок  проведения мероприятий  по контролю, определенный  законодательством.

Правовые  основы организации  и осуществления  государственного экологического контроля установлены  Конституцией РФ, законами, регулирующими статус Президента России, Правительства РФ и правительств субъектов  Федерации, экологическим  законодательством, а также рядом  специальных подзаконных  актов. К основным актам относятся  Законы об охране окружающей среды, о недрах, о  животном мире и об охране атмосферного воздуха, Земельный  кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ. В соответствии с  названными законами Правительство РФ утвердило ряд  положений об осуществлении  государственного контроля за использованием и охраной отдельных природных ресурсов.

Государственный контроль в сфере  взаимодействия общества и природы регулируется также законом  общего характера -- Федеральным законом от 26 декабря 2008г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Хотя этот Закон, судя по названию, регулирует отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), он предусматривает ряд существенных положений по организации и проведению контроля, важных для эффективной реализации этой важнейшей функции государственного управления.

Как предусматривает  ст. 1 Федерального закона, он не применяется  к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется  взаимодействие органов  государственного контроля (надзора) с юридическими лицами и индивидуальными  предпринимателями  и на них не возлагаются  обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), а также к мероприятиям по контролю, проводимым в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по их инициативе. В контексте Закона мероприятие по контролю -- совокупность действий должностных лиц органов государственного контроля (надзора), связанных с проведением проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований.

Очевидно, во-первых, то, что  применительно к  государственному экологическому контролю взаимодействие с юридическими лицами или индивидуальными  предпринимателями  необходимо и полезно  для обеих сторон, во-вторых -- к названным субъектам как природопользователям относится ряд обязательных экологических требований.

2.2 Общественный экологический  контроль

С учетом того, что  человек, его права  и свободы являются высшей ценностью, в  целях реализации права каждого  на благоприятную  окружающую среду, а  также в связи  с низкой эффективностью реализации государством экологической функции, в российском праве  окружающей среды  остро стоит проблема разработки и осуществления  современной концепции  общественного экологического контроля.

В формируемом правовом механизме взаимодействия общества и природы  имеется существенный сдвиг в направлении  его демократизации. Важно то, что граждане и общественные экологические  объединения получили некоторые возможности  участвовать в  рамках права в  обеспечении выполнения или контроле за выполнением  экологических требований в предпринимательской  и управленческой сферах на стадиях  подготовки и принятия хозяйственных и управленческих экологически значимых решений. Речь идет о возможностях реализации ими контрольных функций в рамках ряда следующих процедур, в большей или меньшей степени урегулированных в законодательстве Ерофеев, Б.В. Экологическое право: Учебник. - 2-е изд., доп. - М.: ФОРУМ: ИНФРА-М, 2005. - 325 С.

.

В соответствии с Земельным  кодексом РФ граждане, общественные организации, объединения и  органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать  в рассмотрении вопросов, связанных с изъятием и предоставлением  земельных участков для строительства  промышленных предприятий  и иных несельскохозяйственных нужд, затрагивающих  интересы населения. Прежде чем принять  решение об отводе земель под такие  объекты уполномоченные государственные органы «выясняют мнение граждан через местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии». К сожалению, при этом в земельном законодательстве не регулируется процедура проведения таких мероприятий и главное - не определяется юридическая сила общественного мнения.

Общественные  контрольные функции  по проверке выполнения экологических требований реализуются также  в рамках общественных слушаний по результатам  оценки воздействия  планируемой деятельности на окружающую среду. В соответствующем  разделе учебника мы обращали внимание на дефекты нормативного регулирования такой  процедуры в действующем  законодательстве России об окружающей среде. При адекватном правовом регулировании общественных слушаний граждане могут иметь сильные позиции в контроле за подготовкой экологически значимых решений.

То  же можно сказать  в отношении общественного  контроля за принятием экологически значимых решений в рамках общественной экологической экспертизы. При этом важно подчеркнуть, как минимум, два принципиальных обстоятельства. Первое касается того, что реализация прав граждан и общественных формирований выразить свое отношение к отводу земель под экологически опасные объекты, а также реализации экологически опасной деятельности позволяет предупредить появление новых факторов экологической напряженности. Косвенно граждане и общественные формирования имеют возможность контролировать также распоряжение природными ресурсами, находящимися в собственности государства, так как экологические обоснования лицензий на предоставление ресурсов в пользование - объект, по которому может быть проведена общественная экологическая экспертиза.

Второе  обстоятельство связано  с наличием правовых гарантий защиты прав граждан и общественных формирований и их законных интересов  в процессе общественного  контроля за выполнением экологических требований. Основная гарантия - право обращения в суд для обжалования незаконных действий и решений, а также бездействия государственных органов, их должностных лиц, предпринимательских структур, если при этом затрагиваются экологические права и интересы граждан.

Важной  формой осуществления  общественного экологического контроля за деятельностью предприятий и государственных органов является затребование от них информации о природоохранной деятельности и состоянии окружающей среды, право на которое предусмотрено рядом законов. На основе полученной информации граждане и общественные формирования вправе обжаловать решения, действия и бездействие, нарушающие их экологические права и законные интересы, в суде. С проведением общественного экологического контроля может быть связано также обжалование в суде заключения государственной экологической экспертизы, если оно противоречит требованиям законодательства, экологическим правам и интересам граждан и общественных формирований.

Повышению эффективности экологического контроля в России способствовало бы развитие сотрудничества и  взаимодействие всех органов контроля, особенно государственного и общественного, с органами прокуратуры.

В целях расширения, укрепления и развития правовой базы общественного  контроля проводились  слушания, например, по обслуживанию общероссийского  «Положения об оценке воздействия на окружающую среду», разрабатывается  проект « Положения  об общественном экологическом  контроле», при подготовки которого учитываются предложения и замечания различных общественных организаций и отдельных граждан. Хотя по возможностям получения информации и применения мер воздействия на нарушителей природоохранительного законодательства общественный экологический контроль уступает государственному, но вместе с тем он обладает и серьезным преимуществом реальной независимостью от государственных структур и ведомственных интересов. И вследствие этого общественный контроль в большей степени отражает экологические интересы населения.