Валютное регулирование

     Свои  функции и полномочия, предусмотренные  федеральным законодательством, Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной  власти, органов государственной  власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. При этом Банк России подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

     Центральный банк РФ, называясь банком, является кредитной организацией. Однако получение  прибыли не является целью его деятельности, хотя статьей 2 ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)» предусмотрено, что Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов. То есть норма, закрепляющая, что получение прибыли не является целью деятельности Банка России, не запрещает Центральному банку РФ иметь такую прибыль, которая расходуется на собственные нужды банка.

     В силу норм Федеральных законов «О валютном регулировании и валютном контроле» и «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России как орган валютного регулирования вправе издавать нормативные акты (в форме указаний, положений и инструкций), обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также всех юридических и физических лиц. Здесь необходимо отметить, что для физических лиц обязательность нормативных актов Центрального банка РФ является косвенной: «например, когда физическое лицо пользуется услугами обменного пункта, то оно вступает с кредитной организацией в гражданские, а не в банковские правоотношения. Но одновременно с этим возникает банковское правоотношение между кредитной организацией и Банком России по поводу проведения данной валютной операции. Если при обмене валюты были допущены нарушения, Банк России имеет право применить к кредитной организации соответствующие санкции банковского права. С самим физическим лицом Банк России в правоотношения не вступает. Санкции могут быть применены при определенных условиях и к физическому лицу, но не Банком России и не на основании банковского права»¹².

     Более того, Банк России дает заключения по проектам федеральных законов, а также  нормативных правовых актов федеральных  органов исполнительной власти, касающихся выполнения Банком России своих функций, т.е. можно говорить об активном участии Банка России в законотворческом процессе.

     Помимо  нормативного регулирования валютных отношений Банк России издает индивидуально-правовые акты, которые регулируют поведение определенного субъекта в конкретном правоотношении. Примером может служить Приказ Центрального банка РФ от 10 мая 2006 г. № ОД-231 «О назначении временной администрации по управлению кредитной организацией «Банк реконструкции и финансового оздоровления» общество с ограниченной ответственностью, «РФО Банк» ООО» (Ставропольский край, г. Благодарный), в связи с отзывом лицензии на осуществление банковских операций».

     Итак, Центральный банк Российской Федерации  и Правительство Российской Федерации  издают в пределах своей компетенции акты органов валютного регулирования, обязательные для исполнения резидентами и нерезидентами. Однако регулирование осуществляется не только посредством подзаконных актов, которые вправе издавать органы валютного регулирования; валютные правоотношения регулируются законодательными актами, где главенствующую роль играет Конституция РФ. По словам А.В. Емелина, из статей Закона «О валютном регулировании и валютном контроле» невозможно уяснить место валютно-правового нормотворчества в системе валютных правоотношений¹³. Поэтому представляется целесообразным к органам валютного регулирования отнести также Федеральное Собрание РФ.

4. Валютный контроль как составляющая валютных правоотношений

     Важной составляющей валютных правоотношений является валютный контроль. По справедливому мнению Н.А. Саттаровой, анализ соответствующих статей валютного законодательства позволяет определить, что валютному контролю подлежат все валютные операции независимо от того, осуществляются они свободно либо применительно к ним установлены валютные ограничения. Она объясняет это тем, что даже свободное совершение валютных операций связано с выполнением ряда формальностей, представляющих собой меры пассивного контроля (например, предоставление статистических данных, составление паспорта сделки и т.п.), что позволяет организовать органам валютного контроля наблюдение за проведением валютных операций, накапливать информацию о движении валютных потоков и при необходимости корректировать валютную политику государства¹⁴.

     В.В. Денисенко под системой государственного финансового контроля понимает систему  правомочий специального федерального органа либо нескольких органов, выполняющих  функции государственного финансового  контроля¹⁵. Так как валютный контроль является частью финансового контроля, можно сделать вывод о том, что систему валютного контроля составляет система правомочий специальных органов, выполняющих функции государственного валютного контроля.

     Валютный  контроль осуществляют федеральные государственные органы и иные лица, указанные в Законе «О валютном регулировании и валютном контроле», а именно: 1) Правительство Российской Федерации; 2) Федеральная служба финансово-бюджетного надзора; 3) Центральный банк Российской Федерации; 4) уполномоченные банки, подотчетные Центральному банку Российской Федерации; 5) профессиональные участники рынка ценных бумаг, в том числе держатели реестра (регистраторы), подотчетные федеральному органу исполнительной власти по рынку ценных бумаг; 6) таможенные органы и 7) налоговые органы.

     Такое положение дел вызывает в научных  кругах ряд возражений относительно осуществления одними и теми же субъектами регулирующих и контрольных функций. Так, например, А.В. Емелин считает, что  такая система валютных органов нарушает конституционно закрепленный принцип разделения властей, на котором строится вся система государственных органов¹⁶.

     Однако  не все ученые придерживаются такой  позиции. Н.М. Артемов¹⁷  считает, что правовой статус Правительства не свидетельствует о нем как об органе валютного контроля. Правительство РФ направляет и координирует деятельность по валютному контролю, осуществляемую другими органами исполнительной власти, что не тождественно валютному контролю. Н.А. Саттарова¹⁸ также видит особенность правового положения Правительства РФ в системе органов валютного контроля в том, что оно осуществляет валютный контроль на правах органа общей компетенции, не являясь при этом ни органом, ни агентом валютного контроля.

     В настоящее время ввиду того, что в руках Правительства РФ и Центрального банка РФ сосредоточены полномочия как по регулированию валютных сделок, так и по контролю за их совершением, необходимо разграничить функции данных органов на регулирующие и контрольные.

     Следует отметить, что Федеральный конституционный закон «О Правительстве РФ» не проводит разграничения регулирующей и контрольной функций Правительства РФ в сфере валютно-правовых отношений, закрепляя полномочия Правительства РФ по валютному регулированию и валютному контролю, а также по руководству валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами в единой норме. Примечателен тот факт, что ст. 22 указанного Закона оставляет перечень полномочий Правительства РФ открытым, устанавливая, что Правительство Российской Федерации осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.

     Так как Центральный банк Российской Федерации является органом валютного регулирования и органом валютного контроля одновременно, необходимо разграничить издаваемые им акты на акты валютного регулирования и акты валютного контроля. В теории валютного права данным вопросом вплотную занимался А.Ю. Лисицын. По его мнению, к актам валютного регулирования относятся нормативно-правовые акты, т.е. акты, устанавливающие порядок осуществления валютных сделок. К актам органов валютного контроля А.Ю. Лисицын относит правовые акты, носящие ненормативный характер, т.е. индивидуально-правовые акты. Данные акты принимаются в процессе осуществления валютного контроля¹⁹.

     Поэтому Центральный банк Российской Федерации, издавая нормативные правовые акты, выступает как орган валютного  регулирования, а издавая индивидуально-правовые акты при проведении проверок - как орган валютного контроля.

     Таким образом, с одной стороны, сосредоточение регулирующей и контрольной функций  в полномочиях одних и тех  же органов валютного регулирования  и валютного контроля противоречит конституционному принципу разделения властей; с другой стороны, специфика валютных правоотношений позволяет органично разграничить регулирующую и контрольную функции в пределах валютно-правовых полномочий Правительства РФ и Центрального банка РФ.

     Отграничением функции правотворчества от функции правоприменения является ч. 5 ст. 4 Закона о валютном регулировании и валютном контроле, где говорится о том, что акты органов валютного контроля не должны содержать положений, касающихся вопросов регулирования валютных операций.

     Контрольные функции принадлежат не только органам  исполнительной власти, судебная власть также осуществляет контроль в сфере  валютно-правового регулирования  и других валютно-правовых отношений. В литературе отмечается, что в  процессе работы суды осуществляют не только функцию по отправлению правосудия, они также контролируют деятельность органов исполнительной власти по отношению к гражданам и иным субъектам правоотношений, возникающих в процессе исполнительно-распорядительной деятельности этих органов²⁰. Поэтому можно сделать вывод о том, что суды также осуществляют контроль в сфере валютных правоотношений. Причем данный контроль направлен как на проверку законности нормативных правовых актов органов валютного регулирования и контроля, так и на проверку законности решений и действий данных органов и их должностных лиц в отношении других участников валютно-правовых отношений.

     Е.Н. Жукова совершенно верно отмечает, что в основе современной системы  государственных органов исполнительной власти лежит функциональный подход к ее организации, результатом которого явилось деление функций федеральных органов исполнительной власти на три основополагающих типа: правоустанавливающие, правоприменительные и организационно-хозяйственные, или сервисные²¹. В рамках валютно-правового регулирования и контроля существуют две составляющие этой триады: правоустанавливающие и правоприменительные органы, которыми выступают, согласно ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» 2003 года, Правительство РФ, Центральный банк РФ, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора. Организационно-хозяйственная деятельность должна осуществляться Федеральным агентством, которого в настоящий момент не существует. Так называемые сервисные функции распределены между вышеперечисленными субъектами валютного регулирования и контроля. Так, например, ведение реестра юридических лиц, в том числе кредитных организаций, осуществляют налоговые органы, а также Банк России, который в силу ст. 13 ФЗ «О банках и банковской деятельности» обязан публиковать реестр выданных кредитным организациям лицензий в официальном издании Банка России («Вестнике Банка России») не реже одного раза в год. Управление федеральным имуществом осуществляет Банк России в силу принадлежащих ему полномочий по владению, пользованию и распоряжению золотовалютными резервами. Федеральным агентствам присущи еще две функции: осуществление государственного валютного мониторинга и проведение конкурсов и аукционов. Эти функции также осуществляются Банком России, а именно Департаментом финансового мониторинга и валютного контроля, Департаментом регулирования, управления и мониторинга платежной системы и Тендерным комитетом Банка России.

     Таким образом, при перераспределении  полномочий по валютному регулированию  и валютному контролю структура органов валютного регулирования и контроля не в полной мере отражает направления административной реформы. Однако в силу специфики валютных правоотношений создание федерального агентства в структуре органов валютного регулирования и контроля не является необходимым, так как организационно-хозяйственные функции в данной сфере осуществляются Банком России. 
 
 

Заключение 

      Подводя итог настоящей работы по теме «Органы  валютного регулирования» можно  сделать ряд выводов.

     Под валютными правоотношениями следует понимать общественные отношения, возникающие по поводу валютного регулирования и осуществления валютных сделок, а также контроля за законностью данных видов деятельности.

     Государственными  органами, осуществляющими валютное регулирование, согласно ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле», являются Центральный банк Российской Федерации и Правительство Российской Федерации (ст. 5 Закона), этот перечень является исчерпывающим.

     Любые ограничения в осуществлении  валютных операций (установление порядка осуществления валютных операций и порядка использования счетов) могут вводиться органами валютного регулирования лишь в соответствии с Законом «О валютном регулировании и валютном контроле». При установлении требования об использовании специального счета органы валютного регулирования не вправе вводить дополнительных по сравнению с названным Законом ограничений. За пределами ограничений, установленных в самом Законе или в соответствии с ним, валютные операции осуществляются без каких-либо ограничений.

     Часть 5 ст. 5 ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» предоставляет право осуществлять без ограничений все виды валютных операций, регулируемых Законом «О валютном регулировании и валютном контроле», самим органам валютного регулирования - Центральному банку РФ и Правительству РФ, а также специально уполномоченным на то Правительством РФ федеральным органам исполнительной власти.

     Таким образом, цель и задачи поставленные перед работой решены и раскрыты.

     Список  литературы 

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. М., 2010.
2. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ  (ред. от 29.12.2009 № 383-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. С. 3824.
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 27.12.2009 № 374-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. С. 3823.
4. Таможенный кодекс Российской Федерации от 28.05.2003 № 61-ФЗ (ред. от 28.11.2009 № 290-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. С. 2066.
5. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ред. от 29.01.2010 № 1-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. С. 5712.
6. Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (ред. от 27.12.2009 № 352-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 6. С. 492.
7. Федеральный закон от 25.02.1999 № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» (ред. от 19.07.2009 № 195-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1999. № 9. С. 1097.
8. Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (ред. от 25.11.2009 № 281-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 28. С. 2790.
9. Федеральный закон от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» (ред. от 22.07.2008 № 150-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 50. С. 4859.
10. Федеральный закон от 08.12.2003 № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» (ред. от 02.02.2006 № 19-ФЗ) // Собрание законодательства РФ.  2003. № 50. С. 4850.
11. Артемов Н.М. Валютное регулирование в Российской Федерации. Дис. ... докт. юрид. наук. 12.00.14. М., 2002.
12. Бобылев А.И., Горшкова Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. М., 2003.
13. Братко А.Г. Специфика нормативных актов Банка России // Право и экономика. 2006. № 7.
14. Губарева Т.И. Статус органов валютного регулирования и валютного контроля в свете проводимой административной реформы // Право и политика. 2007. № 12.
15. Денисенко В.В. Совершенствование правового обеспечения системы государственного финансового контроля // Современное право. 2006. № 3.
16. Жукова Е.Н. Особенности административно-правового статуса федеральных агентств // Журнал российского права. 2006. № 2.
17. Керимов А.Д. Исполнительная власть в системе разделения властей // Гражданин и право. 2001. № 9.
18. Корнийчук Г.А. Комментарий к Федеральному закону от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» (постатейный). М., 2005.
19. Кочарян В. Индивидуальные правовые акты в механизме административно-правового регулирования валютных отношений // Финансовое право. 2007. № 1.
20. Лисицын А.Ю. Понятия «акты органов валютного регулирования» и «акты органов валютного контроля» по законодательству Российской Федерации // Финансовое право. 2006. № 2.
21. Саттарова Н.А. Принуждение в механизме валютно-правового регулирования // Банковское право. 2006. № 2.
22. Тосунян Г.А., Емелин А.В. Валютное право Российской Федерации: Учеб. пособие. 2-е изд., испр. и доп. М., 2004.
23. Тютина Ю.В. Правительство Российской Федерации как орган валютного регулирования // Административное право и процесс. 2006. № 4.