Засади досудового розслідування злочинів

6 травня 2004 року  у Верховній Раді України було  зареєстровано проект Закону  України «Про систему органів  досудового слідства» за номером  5372. На сьогодні, відповідно до  кримінально-процесуального законодавства, провадження досудового слідства покладено на слідчі підрозділи Прокуратури України, органів внутрішніх справ, Служби безпеки та податкової міліції Державної податкової адміністрації України. Водночас Конституція України встановлює дещо інші вимоги щодо систематизації органів, що проводять досудове слідство. Саме тому головною метою розробки цього законопроекту стала об’єктивна необхідність приведення національного законодавства до вимог Конституції України.  
Створити систему органів досудового слідства в Україні зобов’язує саме Основний Закон України. Про це, безпосередньо, зазначає пункт 9 перехідних положень Конституції України (розділ XV), відповідно до якого в Україні повинна бути сформована система досудового слідства та введені в дію закони, що регулюють її функціонування. 
Питання щодо створення такої системи та законодавчого закріплення самого терміна «система досудового слідства» до сьогоднішнього дня так і не було вирішене.  
Зазначений законопроект є першою спробою не тільки виконати вимоги Конституції України, але в той же час визначити всю систему органів досудового слідства, принципи діяльності, їх завдання, правову основу та інші пов’язані з цим питання. 
Відповідно до статті 5 законопроекту, до системи органів, які здійснюють досудове слідство належать: 
- органи досудового слідства у структурі Служби безпеки України; 
- органи досудового слідства у структурі Міністерства внутрішніх справ України; 
- органи досудового слідства у структурі податкової міліції Державної податкової адміністрації України. 
У той же час стаття 112 чинного Кримінально-процесуального кодексу України провадження досудового слідства покладає також на слідчі підрозділи Прокуратури України. 
Необхідно зазначити, що при вступі до Ради Європи Україна взяла на себе зобов`язання змінити роль та функції прокуратури шляхом її перетворення в орган, який відповідатиме принципам цієї міжнародної організації (висновок та рекомендація Парламентської Асамблеї РЄ № 190 (1995) від 26 вересня 1995 року щодо вступу України). 
Саме тому Конституцією України були враховані застереження Ради Європи щодо прокуратури, передбачивши позбавлення її функцій досудового слідства. Відповідно до цих напрямків та з урахуванням взятих Україною зобов’язань на цей час здійснюється реформування правових засад діяльності прокуратури України.  
З цією метою на розгляд Верховної Ради України внесено проект Закону України “Про внесення змін до Закону України “Про прокуратуру” (реєстраційний №3757). Цим проектом, зокрема, визначено місце прокуратури в системі органів досудового слідства, враховуючи обмеження її функцій щодо питання проведення досудового слідства.  
Також основні шляхи приведення діяльності прокуратури до вимог Конституції України визначені у Концепції реформування прокуратури України. Зазначена Концепція також визнає позбавлення прокуратури функції досудового слідства після сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її діяльність. 
Водночас стаття 15 проекту Закону передбачає здійснення прокурорського нагляду за діяльністю органів досудового слідства. Так, Генеральний прокурор України, підлеглі йому прокурори в межах своїх повноважень, передбачених законодавством України, здійснюють нагляд за додержанням законів органами досудового слідства в ході розслідування ними кримінальних справ. 
Таким чином, запропонований до розгляду законопроект загалом відповідає всім вимогам чинного законодавства України. 
Безперечно, проект Закону України «Про систему органів досудового слідства» має ряд недоліків. Доопрацювання потребують питання фінансового та кадрового забезпечення органів досудового слідства, також врегулювання потребують положення про штатну чисельність та міжнародне співробітництво.  
У той же час чітке правове регулювання діяльності органів досудового слідства буде неможливе без прийняття нового Кримінально-процесуального кодексу України (реєстраційний №3456-1), в якому також необхідно закріпити положення про необхідність створення системи органів досудового слідства. Цей проект також необхідно узгодити із законопроектом “Про статус та процесуальні й соціальні гарантії слідчих України” (реєстраційний №4125 від 08.09.2003), який уже отримав попередні схвальні відгуки в комітетах Верховної Ради України. 
Особливу увагу необхідно звернути також і на висловлені зауваження до законопроекту про систему органів досудового слідства.  
Водночас деякі зауваження, що вже були висловлені Головним науково-експертним управлінням Верховної Ради, а також Комітетом з питань правової політики, який розглянув цей проект 3 червня 2004 року, є не зовсім обґрунтованими. 
Деякі фахівці стверджують про те, що законопроект не відповідає вимогам Конституції України, відповідно до якої в Україні повинна бути сформована єдина система органів досудового слідства. Також опоненти законопроекту стверджують про те, що термін „єдина”, на їх думку, означає існування єдиного (одного) слідчого органу на всій території держави. 
По-перше, у Перехідних положеннях Конституції таке слово як «єдина» просто відсутнє. 
У свій час мова про необхідність створення в Україні єдиного слідчого апарату йшла у Концепції судово-правової реформи в України (частина 1 Розділу V). Але необхідно зазначити, що ця Концепція була схвалена Верховною Радою України 28 квітня 1992 року, тобто задовго до прийняття Конституції України, яка у своїх положеннях не підтримала зазначені вимоги цієї Концепції. Слід звернути увагу і на той факт, що Концепція судово-правової реформи була затверджена навіть не законом України, а лише Постановою Верховної Ради України. 
По-друге, виключне право давати роз`яснення положень Конституції України, в тому числі терміна „система органів досудового слідства” (як наявність одного органу чи трьох самостійних) належить лише Конституційному Суду України. 
Безперечно, ідея щодо створення одного загальнодержавного слідчого органу заслуговує на увагу. Такий принцип покладений в основу організації слідчої роботи багатьох розвинутих країн світу.  
У свою чергу, на гостро розгорнуту останнім часом дискусію про можливі шляхи реформування слідства в Україні, 31 січня 2003 року в стінах МВС України було проведено засідання круглого столу на тему: "Місце і роль органів досудового слідства в системі кримінального судочинства України та шляхи їх реформування". У роботі взяли участь представники всіх правоохоронних органів, в яких існують слідчі підрозділи, працівники інших зацікавлених установ і організацій, народні депутати та провідні вчені України.  
Учасники обговорення одноголосно підтримали позицію щодо збереження існуючих сьогодні слідчих підрозділів, а також їх подальший розвиток. 
Як було зазначено, на сучасному етапі зусилля держави потрібно спрямувати на підвищення рівня взаємодії слідчих органів МВС України, СБУ, податкової міліції ДПА і Прокуратури України як між собою, так і з оперативними службами та експертними установами. Необхідно зберегти наявний потенціал слідчих підрозділів, зміцнити їх професійне ядро, удосконалити кадрове і матеріально-технічне забезпечення. Особлива увага повинна бути звернена на всебічне удосконалення взаємозв’язків діючих слідчих апаратів з усіма органами, які ведуть боротьбу зі злочинністю. 
Зосередження слідчих підрозділів у структурі декількох правоохоронних органів відповідає національним процесуальним традиціям, вітчизняній практиці, стану злочинності та перевірено часом. Відповідність спеціалізації слідчих підрозділів загальному профілю роботи правоохоронного органу, в системі якого вони діють, значно підвищує ефективність їх роботи. 
На думку учасників обговорення, для кримінального процесу України, який реформується, за умови посилення судового контролю за діяльністю слідчих, є цілком допустимими ті слідчі структури, які існують в органах внутрішніх справ, Служби безпеки України і ДПА. Необхідно також зберегти слідчі підрозділи Прокуратури України, на які покласти обов’язок проводити розслідування у тому обсязі, у якому воно існує сьогодні. 
Ідея створення єдиного загальнодержавного слідчого органу існувала ще у 80-х роках минулого століття. Але, навіть при існуючих на той час, майже необмежених можливостях радянських правоохоронних органів, цей задум здійснити не вдалося. 
Зауваження експертів торкнулися також порядку призначення керівників органів досудового слідства (стаття 7 законопроекту). Було зазначено, що положення цієї статті, в питанні призначення керівників Головних слідчих управлінь відповідних відомств Указом Президента України, суперечать Конституції України. 
Слід зазначити, що керівники таких Головних слідчих управлінь за посадами є першими заступниками керівників цих центральних органів виконавчої влади. Так, відповідно до Указу Президента України «Про Положення про Міністерство внутрішніх справ України» (частина 5), а також Закону України «Про Службу безпеки України» (стаття 13) - перших заступників призначає та звільняє з посад Президент України. 
Необхідно зазначити, що подібний порядок призначення керівників центральних слідчих апаратів встановлений статтею 7 законопроекту «Про статус та процесуальні і соціальні гарантії слідчих України», яким має визначатися правове та соціальне положення всіх слідчих України і який уже було прийнято у першому читанні 29 червня 2004 року. Відмінність цих законопроектів полягає у тому, що останній регулює питання правового та соціального становища самих слідчих, а не тих органів, у яких вони працюють. І саме цей проект регулює питання процесуальної самостійності слідчого, систему гарантій їх забезпечення тощо. Також преамбула проекту Закону України «Про статус та процесуальні й соціальні гарантії слідчих України» містить посилання на необхідність створення в Україні системи органів досудового слідства. 
Звичайно, як і всі інші законопроекти, цей документ також потребує деяких доопрацювань. 
Так, не дивлячись на чітке визначення переліку органів досудового слідства, у законопроекті відсутні визначення самих термінів «досудове слідство» та «орган досудового слідства». 
Виходячи з цього, вбачається можливим доповнення законопроекту статтею 1 «Визначення термінів», у якій дати визначення основних термінів, що вживаються у проекті, відповідно змінивши нумерацію. До таких можуть належати такі терміни: 
“Досудове слідство” - врегульована нормами кримінально-процесуального закону діяльність слідчих підрозділів Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, податкової міліції Державної податкової адміністрації, пов’язана зі збиранням, перевіркою та оцінкою доказів з метою всебічного, повного і об’єктивного з’ясування події злочину, винності конкретних осіб у вчинені злочину та інших обставин, що підлягають доказуванню у кримінальній справі; 
«Орган досудового слідства» ― слідчий підрозділ Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, податкової міліції Державної податкової адміністрації України, до компетенції якого належить провадження досудового слідства, з’ясування всіх обставин кримінальної справи у порядку, встановленому Кримінально-Процесуальним Кодексом України. 
«Слідчий» ― це службова особа, відповідного слідчого підрозділу, уповноважена в межах компетенції, передбаченої Кримінально-процесуальним кодексом України та іншими законодавчими актами України на безпосереднє провадження досудового слідства у кримінальній справі. 
Поняття «слідчий» необхідно визначити саме як «службова особа», а не «посадова», як пропонує відповідний проект про статус слідчих. Справа у тому, що поняття посадової особи відсутнє у чинному законодавстві України. В той час, коли термін “службова особа” відповідає Конституції України, Закону України “Про державну службу” від 16 грудня 1993 року, Кримінальному кодексу України тощо. 
Також відповідно до чинного законодавства України необхідно привести положення статті 12 законопроекту «Фінансове та матеріально-технічне забезпечення органів досудового слідства». Так, відповідно до Закону України «Про джерела фінансування органів державної влади», для цих органів установлено тільки одне джерело фінансування - Державний бюджет України. 
Необхідно також поданий законопроект, а саме положення про штатну чисельність та кадрове забезпечення органів досудового слідства, узгодити з положеннями вже згадуваного законопроекту «Про статус та процесуальні і соціальні гарантії слідчих України». 
На кінець слід зазначити, що проект не вносить нічого принципово нового у систему національного законодавства. На сьогодні у всіх відповідних відомствах, що мають слідчі підрозділи, робота цих підрозділів організована на підставі відомчих нормативних актів кожного з центральних органів виконавчої влади. Так, наприклад, організацію роботи органів досудового слідства в системі МВС України забезпечує Наказ МВС України № 1600, яким визначені основні завдання, функції, права та обов’язки слідчих тощо. Аналогічним є Наказ Голови СБУ України № 48/ДСК, яким затверджено Положення про слідче управління СБУ України. 
Проект Закону України «Про систему органів досудового слідства» не тільки відповідає вимогам Конституції України щодо створення належної системи, але і законодавчо встановлює єдині вимоги щодо організації роботи всіх органів досудового слідства в Україні.