Предмет, цель, задачи и функции прокурорского надзора

1. Конкретизация направлений в деятельности прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов. Так, в приказе Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» выделяются основные направления надзорной деятельности: надзор за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор в сфере экономики и экологической безопасности, предупреждение преступных проявлений.

Другим элементом следует считать предусмотренное Законом о прокуратуре разграничение полномочий между прокурорами в рамках централизованной системы органов прокуратуры. Например, непосредственный надзор за исполнением законов, а также за соответствием законам правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, всероссийскими общественными объединениями, возложен на Генеральную прокуратуру РФ; республиканскими министерствами, ведомствами и общественными объединениями – на прокуратуры республик; краевыми, областными, автономной области, автономных округов, органами исполнительной власти и управления, региональными общественными объединениями – соответственно на прокуратуры краев, областей, автономной области, автономных округов и приравненные к ним специализированные прокуратуры; иными местными представительными органами, органами исполнительной власти и управления, юридическими лицами, общественными объединениями – на другие территориальные и специализированные прокуратуры.

Надзор за исполнением законов органами военного управления, воинскими частями и учреждениями осуществляется военными и соответствующими специализированными прокуратурами.

Прокуратура, осуществляя свою деятельность, ни в коем случае не должна подменять контролирующие государственные органы и должностных лиц. Прокуратура не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных ей объектов. Задача прокуратуры – это надзор за точным и единообразным исполнением законов, соблюдением прав и свобод граждан, интересов личности, общества и государства.

О важности разграничения компетенции между органами прокуратуры свидетельствует и приказ Генерального прокурора РФ от 09.09.2002 № 59 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратур».

Еще одним существенным элементом в конкретизации направлений с целью повышения эффективности деятельности органов прокуратуры является предметно-зональный принцип организации работы.

В соответствии с предметным принципом организации работы происходит распределение обязанностей между работниками органов прокуратуры по различным направлениям (отраслям) прокурорского надзора. Другой принцип – зональный – предусматривает условное разделение территории, на которой прокуратура осуществляет свою юрисдикцию, и закрепление каждого из выделенных участков за конкретным работником прокуратуры. Однако для практической деятельности органов прокуратуры характерно сочетание этих двух принципов организации работы. Распределение обязанностей и закрепление определенной территории за конкретным прокурорским работником осуществляется на основании приказа руководителя органа прокуратуры.

2. Надлежащий прием и аналитическая работа с поступающей в органы прокуратуры информацией о нарушениях закона. О важности организации работы органов прокуратуры в этом направлении свидетельствует приказ Генерального прокурора РФ от 17.12.2007 № 200 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации».

В соответствии с данным приказом работа по рассмотрению обращений и приему граждан является составной частью правозащитной функции прокуратуры. Она в полном объеме подчинена решению задач по охране прав и свобод человека и гражданина, укреплению законности и правопорядка. Генеральный прокурор РФ требует такого подхода к данной работе, чтобы каждое обращение получало своевременное, объективное и окончательное разрешение в той прокуратуре, к компетенции которой относится решение вопроса.

Учитывая важность этой работы для всего последующего процесса организации прокурорского надзора, необходимо не реже одного раза в полугодие проводить комплексный анализ обращений граждан, парламентских запросов, запросов и обращений членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, а также практики их разрешения в органах прокуратуры. Итоги анализа прокуроры должны использовать при прогнозировании и планировании надзорной деятельности.

В соответствии с Приказом Генерального прокурора РФ от 04.10.2007 № 158 «О порядке представления специальных донесений и иной обязательной информации» в целях своевременного и надлежащего принятия организационных и надзорных решений органами прокуратуры устанавливается соответствующий порядок представления специальных донесений о чрезвычайных происшествиях, преступлениях и иной обязательной информации.

Так, прокуроры субъектов РФ не позднее суток извещают Генерального прокурора РФ по телефону или с помощью других видов средств срочной связи с последующей высылкой письменного донесения о происшествиях чрезвычайного характера, в том числе: о преступлениях против основ конституционного строя и безопасности государства; катастрофах, крушениях, повлекших человеческие жертвы или иные тяжкие последствия; угонах или захвате воздушных, морских, транспортных средств; вооруженных нападениях и групповых побегах лиц, заключенных под стражу, беспорядках в местах исполнения уголовного наказания и т. д.

В течение трех дней с момента возбуждения уголовного дела в Генеральную прокуратуру РФ должны быть направлены следующие специальные донесения: о хищениях и нецелевом использовании бюджетных средств; фактах нарушений, связанных с невыплатой заработной платы, пенсий и иных социальных платежей населению; нападениях на банки, кассы предприятий, учреждений и организаций; об экологических преступлениях, повлекших массовую гибель, заболевание людей, распространение эпидемий и другие тяжкие последствия и т. д.

Важная информация о состоянии законности и совершенных правонарушениях должна поступать и от правоохранительных органов, что закреплено в совместном приказе от 28.11.2001 Министерства внутренних дел РФ № 1058 и Генерального прокурора РФ № 72 «О мерах по укреплению законности в деятельности органов внутренних дел при регистрации и учете преступлений». Здесь же следует отметить и указание Генерального прокурора РФ от 05.09.1996 № 53/20-1 «О порядке и сроках представления статистических отчетов управлениям и отделам центрального аппарата Генеральной прокуратуры Российской Федерации в отдел статистики и анализа организационно-контрольного управления».

3. Планирование работы прокурора. Содержание планирования в работе органов прокуратуры определено приказом Генерального прокурора РФ от 15.01.2003 № 2, утвердившим регламент Генеральной прокуратуры РФ. Этим Приказом предусмотрено планирование работы на полугодие. Аналогичный подход приемлем и для прокуратур субъектов РФ. Плановые задания составляются на основе информации о состоянии законности на территории, на которую распространяется надзорная деятельность прокуратуры. Эффективность прокурорского надзора во многом зависит от правильного выбора объекта проверки состояния законности.

Важным моментом является правильная организация взаимодействия прокуратуры с контролирующими органами, которые имеют более многочисленные штаты. Относительно узкая специализация, хорошая техническая оснащенность позволяют контролирующим органам оперативно отслеживать и фиксировать достаточно большой объем информации, представляющей интерес для прокуроров.

4. Собственно прокурорская проверка. Она состоит из следующих этапов:

а) подготовительного, на котором прокурор знакомится с необходимым для проведения проверки законодательством, определяет задачи, состав лиц, средствами которых будет осуществляться проверка, изучает типичные нарушения закона;

б) собственно проверки, которая реализуется путем использования полномочий, предоставленных прокурору законом. Проверка должна быть организована таким образом, чтобы удалось выявить не только сами нарушения закона, но и условия, которые способствовали этому;

в) реализации материалов проверки. На этом этапе необходимо решить, какое средство правового воздействия следует применить в отношении нарушителей закона (протест, представление, предостережение или постановление);

г) контроля за исполнением принятых мер по устранению выявленных в ходе проведения прокурорской проверки нарушений закона.

6.4. Надзор прокурора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ

В приказе Генерального прокурора РФ от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» отмечается, что многие прокуроры, отстаивая принципы федерализма, последовательно используют полномочия на признание недействительными противоречащих федеральным конституционным и федеральным законам нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ, активно обращаются в республиканские конституционные суды с ходатайствами о неконституционности региональных законов.

Вместе с тем в некоторых случаях следует отметить недостатки в работе органов прокуратуры. Отдельные прокуроры субъектов РФ примиренчески относятся к принятию в регионах нормативных актов, противоречащих федеральному законодательству, уклоняются от их опротестования или внесения представлений. В некоторых субъектах РФ подобные факты привели к значительному увеличению числа нормативных правовых актов, посягающих на основополагающие права и свободы граждан, общества и государства.

В результате продолжительного действия незаконных правовых актов на местах возникают серьезные конфликты между властными структурами и населением.

В связи с этим прокуроры должны исходить при организации надзора за законностью правовых актов из того, что прокуратура обязана безотлагательно реагировать на все факты принятия в регионах конституций, уставов, законов, указов, постановлений, распоряжений и иных нормативных актов, противоречащих Конституции и федеральному законодательству. Персональная ответственность за это ложится на прокуроров субъектов РФ.

Для налаживания эффективной работы с правовыми актами субъектов РФ необходимо:

– обеспечить активное участие прокурорских работников в подготовке законодательных актов, касающихся всего населения соответствующих территорий или затрагивающих права отдельных социальных групп и граждан, рассматривать эту деятельность как реальную возможность отстаивания публичных интересов;

– совершенствовать методику сбора, накопления и обработки сведений о противоречащих федеральному законодательству нормативных актах органов государственной власти; эффективно использовать в этих целях деловое сотрудничество с полномочными представителями Президента РФ в регионах; регулярный обмен информацией с контролирующими органами, общественными (в первую очередь правозащитными) организациями, средствами массовой информации; экспертные заключения Министерства юстиции РФ на нормативные правовые акты субъектов РФ;

– своевременно реагировать на факты издания органами власти незаконных правовых актов путем внесения протестов, представлений, а при явно выраженном несогласии законодательного или исполнительного органа власти с позицией прокурора считать обращение прокурора в суд единственно правильным способом устранения допущенных нарушений;

– активнее использовать для корректирования результатов правотворческой деятельности субъектов РФ имеющееся у отдельных прокуроров право законодательной инициативы, а также право на обращение с запросом в региональные конституционные суды;

– обеспечить применение мер уголовной ответственности по фактам злостного неисполнения должностными лицами решений судов о признании недействительными законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ;

– шире использовать потенциал Совета Федерации, Правительства РФ, Комиссии при Президенте РФ по взаимодействию федеральных органов государственной власти субъектов РФ при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах РФ для приведения в соответствие с федеральным конституционным законодательством региональной нормативно-правовой базы.

Во исполнение распоряжения Генерального прокурора РФ от 30.07.1998 № 49/7р «Об организации исполнения соглашения Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Министерства юстиции Российской Федерации от 25 марта 1998 года» управления Генеральной прокуратуры РФ по поступающим из Министерства юстиции РФ копиям заключений по правовым актам субъектов РФ о их несоответствии Конституции и федеральному законодательству, а также материалам о незаконных актах федеральных министерств и ведомств, информации о противоправных действиях общественных и религиозных объединений должны вырабатывать согласованную с органами Министерства юстиции РФ юридическую оценку, а также обеспечивать незамедлительное принятие мер прокурорского реагирования, направленных на пресечение нарушений законности.

Устранение указанных правонарушений должно осуществляться преимущественно силами прокуроров субъектов РФ, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуроров, за конечными результатами этой работы должен быть установлен эффективный контроль.

В случаях выявления фактов злостных нарушений законодательства общественными и религиозными объединениями необходимо направлять соответствующие материалы в Министерство юстиции РФ для постановки вопросов о приостановлении и прекращении их деятельности, результаты рассмотрения таких материалов должны контролироваться.

Сотрудники Генеральной прокуратуры РФ и Министерства юстиции РФ должны осуществлять совместные выезды в регионы, где распространены факты принятия незаконных правовых актов. С участием специалистов Министерства юстиции РФ в необходимых случаях прокуратура должна ходатайствовать перед соответствующими государственными органами об обращении с запросом в Конституционный Суд РФ о соответствии Конституции конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ.

Согласно приказу Генеральной прокуратуры РФ от 09.08.1996 № 47 «Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор РФ в целях обеспечения единства правовой политики, реализуемой Генеральной прокуратурой РФ, исключения фактов направления в законодательные и иные органы не согласованных между собой инициативных законопроектов и заключений по поступающим проектам нормативных актов органов законодательной и исполнительной власти, повышения уровня работы по систематизации законодательства в органах прокуратуры требует активного участия органов прокуратуры в правотворческой деятельности на основании ст. 9 Закона о прокуратуре.