Злоупотребление должностными полномочиями

     Содержание  термина "вопреки интересам службы" в правовой литературе трактуется едино, за исключением отдельных случаев.

     A.M. Яковлев указывал, что "деяние совершается вопреки интересам службы, когда оно нарушает правильную деятельность того звена государственного аппарата, в котором работает должностное лицо, препятствует осуществлению стоящих перед ним и аппаратом в целом задач, выполняется не на основе и не во исполнение законов и других нормативных актов, а в противоречие с ними".¹⁸

     О.И. Цоколова считает, что "интересы службы, вопреки которым должностное лицо использует в данном случае свои служебные полномочия, определяются не только потребностями функционирования конкретного государственного органа или органа местного самоуправления, государственного или муниципального учреждения, воинского формирования, но и интересами деятельности публичного аппарата управления в целом".¹⁹

     А.И. Рарог и А.С. Самойлов подчеркивают, что "действие, совершенное вопреки  интересам службы, это такое общественно  опасное поведение должностного лица, которое не только не согласуется со служебной необходимостью, идет ей во вред, но и грубо противоречит ... основным принципам государственной службы, а иногда и попирает их, нарушая при этом установленные Федеральным законом общие, а иными нормативными актами — специальные обязанности должностных лиц".²⁰

     В.В. Прудников подразделяет все случаи совершения действий "вопреки интересам  службы" на группы: а) вопреки требованиям  законов и иных законодательных актов; б) с противоправным использованием должностных полномочий в нарушение принципов государственной службы; в) с неверным использованием лицом предоставленных ему прав и не выполнением обязанностей служебного характера.²¹

     Не  могут быть признаны преступными  в соответствии с положениями закона о крайней необходимости действия должностного лица, связанные с использованием служебных полномочий, если они были совершены в целях предупреждения вредных последствий, более значительных, чем фактически причиненный вред, когда это нельзя было сделать другими средствами (ст. 41 УК РФ) либо при исполнении обязательного для него приказа или распоряжения (ст. 42 УК).

     Во  всех случаях исполнение обязанностей должностного лица "вопреки интересам  службы" есть действие, направленное на причинение вреда тем интересам, которым он призван служить и которые в силу своих полномочий может и должен охранять, защищать и поддерживать.

     Обязательным  элементом объективной стороны  преступления, предусмотренного ст. 285 УК РФ является причинение существенного вреда правам и законным интересам граждан или организаций, а также охраняемых законом интересам общества и государства.

     В статьях УК не предлагается никаких  критериев для определения существенности нарушения прав и законных интересов  граждан, организаций, общества и государства, а также критериев отграничения существенного вреда от тяжких последствий.²²

     Единого подхода к определению размера  и порядка компенсации данного  вида вреда ни в науке, ни на практике, не определено. Действующий на сегодняшний день Гражданский кодекс РФ содержит определенный порядок, предусматривающий порядок восстановления морального вреда как последствия должностного злоупотребления властью. В этой связи П.Г. Пономарев находит, что "было бы целесообразным ввести в качестве обязательной практику установления размера и характера как имущественного, так и неимущественного вреда не столько для формулирования признаков объективной стороны должностного злоупотребления, сколько для обеспечения потерпевшему от должностного насилия возможности последующей компенсации имущественных и моральных потерь". Если причиненный вред не является существенным, то налицо злоупотребление должностными полномочиями, являющееся дисциплинарным проступком. К сожалению, по причине отсутствия четкого законодательного определения существенности вреда, трудно определить ту грань, за которой дисциплинарный проступок перерастает в преступление. Не спасает положения и вновь принятый Кодекс об Административных правонарушениях РФ, в котором определение административного правонарушения стало еще более формальным.²³

     В качестве ориентира для оценки существенности нарушения прав и законных интересов граждан и организаций либо охраняемых законом интересов общества и государства можно воспользоваться толкованием понятия, данного в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16 октября 2009 г. N 19 г. Москва "О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий". Пленум подчеркивал, что существенный вред охраняемым законом правам и интересам может выражаться в причинении не только материального, но и иного вреда: в нарушении конституционных прав и свобод граждан, подрыве авторитета органов власти, создании помех и сбоев в их работе, нарушении общественного порядка, сокрытии крупных хищений, тяжких преступлений и т.д.²⁴

     Глава ведомственной ревизионной группы Ю. выявив в ряде учебных заведений  этого ведомства серьезные нарушения  финансовой дисциплины, безусловно позволяющие  утверждать, что имело место хищение, за взятку согласился не упоминать этих нарушений в акте. Защитник настаивал на прекращение в отношении Ю. Дела по ст. 285 УК РФ, указания, что материальный вред причинен не самим Ю., а руководителями учебного заведения, вред этот не находится в причинной связи с содеянным его подзащитным. Однако ревизор все-таки был привлечен к уголовной ответственности за злоупотребление полномочиями, при этом суд назвал преступным результатом его действий сам факт сокрытия преступления.

     Существенное  нарушение охраняемых законом интересов общества и государства имеет место и в случаях, когда должностное лицо, используя свои полномочия, содействует совершению преступления или само совершает другое преступление.

     2. 3 Субъект

     Закон четко выделяет три группы субъектов, подпадающих под понятие должностного лица. Первую из них составляют лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти. Всякий представитель власти – должностное лицо, но отнюдь не любое должностное лицо является представителем власти.

     Как видно из приведенного определения, термин "должностное лицо" в  науке уголовного права трактуется иначе, чем в административном праве, которое мы рассмотрели ранее.

     Содержание  понятия представитель власти раскрывается в примечании к ст. 318 УК РФ представителем власти признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости.²⁵

     Это определение, по мнению некоторых авторов, нельзя признать удачным. В качестве причин называются следующие. При сопоставлении  понятия представитель власти с определением должностного лица обнаруживается явная тавтологичность представителем власти является должностное лицо, а должностное лицо - это лицо, осуществляющее функции представителя власти, то есть, иначе говоря, функции должностного лица. К тому же не всякое должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа может считаться представителем власти. Например, главный бухгалтер или начальник отдела снабжения прокуратуры – безусловно, должностное лицо, но отнюдь не представитель власти.

     На  наш взгляд, гораздо более удачным  является определение понятия должностного лица, которое нашло отражение в Кодексе об административных правонарушениях.

     Данная  законодательная формулировка уже  сразу содержит в себе характеристику функций представителя власти: "под должностным лицом – следует понимать лицо, постоянно, временно или со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации". Понимание представителя власти в КоАП более четкое, лишено перечисления органов, служащими которых являются представители власти.²⁶

     В связи с этим важным является разъяснение  понятия "представитель власти", содержащееся в п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 года №6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе", согласно которому к представителям власти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями, независимо от их ведомственной подчиненности.²⁷

     Представители власти выполняют функции федеральной  государственной власти и государственной  власти субъектов Российской Федерации, а также властные полномочия органов местного самоуправления.

     В отдельных случаях подобные работники  называются представителями власти в тексте соответствующих законов. Так, в ст. 19 Федерального закона "О  государственной охране" в отношении  сотрудников федеральных органов  государственной охраны, законные требования которых обязательны для исполнения гражданами и должностными лицами.²⁸

     В других случаях законы и иные нормативные  акты не конкретизируют обязанности  служащих тех или иных государственных  органов, определяя наличие властных полномочий применительно лишь к самому этому органу и к его должностным лицам. Например, государственная противопожарная служба имеет право давать руководителям предприятий, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений требований пожарной безопасности, стандартов, норм и правил, а в случае уклонения или несвоевременного исполнения этих предписаний применять административные взыскания; приостанавливать полностью или частично на основании вынесенных постановлений работу предприятий, отдельных производств, производственных участков, эксплуатацию зданий, сооружений, участков и т.п. Осуществляют эти полномочия характерные для представителей власти должностные лица Государственной противопожарной службы.

     Судебная  практика испытывает трудности при  решении вопроса об отнесении к числу представителей власти некоторых категорий работников.

     Так, в свое время, военная коллегия Верховного Суда СССР в определении по делу В. указала, что дежурный-контролер исправительно-трудовой колонии не является должностным лицом. Однако позднее, в постановлении Пленума Верховного суда СССР от 16 января 1986 г. "О квалификации преступлений по службе, совершенных контролерами исправительно-трудовых учреждений и следственных изоляторов" было разъяснено, что "поскольку контролеры исправительно-трудовых учреждений и следственных изоляторов при выполнении своих служебных обязанностей являются представителями администрации, то следует относить их к числу должностных лиц, а совершенные ими преступления против установленного порядка несения службы квалифицировать по статьям УК союзных республик, предусматривающих ответственность за должностные преступления".²⁹ Этот вывод находит подтверждение в Законе РФ от 21 июля 1993 года "Об учреждениях и органах, исполняющих наказание в виде лишения свободы".³⁰

     Заслуживает внимания вопрос о возможности признания  должностными лицами — представителями  власти - работников вневедомственной и ведомственной охраны, а также военнослужащих внутренних войск. В период действия УК 1960 года было опубликовано два судебных решения высших судебных органов СССР и РСФСР, по которым стрелки охраны, без достаточных оснований применившие во время несения службы огнестрельное оружие, не были признаны субъектами ответственности за должностные преступления - превышение власти или служебных полномочий. Эта позиция вызывает серьезные сомнения. Согласно Федеральному закону от 14 апреля 1999 года "О ведомственной охране", работнику охраны для выполнения возложенных на них обязанностей предоставляются права: требовать от работников, должностных лиц охраняемых объектов и других граждан соблюдения пропускного и внутри объектового режимов; производить административное задержание лиц, совершивших преступление или административное правонарушение, а также производить личный досмотр, досмотр вещей, изъятие вещей и документов, являющихся орудием или непосредственным объектом правонарушения; производить досмотр транспортных средств при въезде на охраняемые объекты и с охраняемых объектов и т.д. Стало быть, указанные лица обладают правами представителя власти. Такие же полномочия предоставлены работникам военизированных и сторожевых подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел.