Злоупотребление должностными полномочиями

     Глава 2. Юридический анализ состава злоупотребления должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ)

     2.1 Объект

     Работники государственного аппарата наделены правом в пределах своей компетенции  совершать юридически значимые действия властного, характера, решительные для исполнения гражданами, не находящимися в их служебном подчинении, должностным и лицам иного органами, учреждениями и организациями независимо от их формы. Обладание такими возможностями превращает недобросовестных служащих в "оборотней их противозаконная деятельность извращает цели и задачи государственной службы. Ущерб, которые они причиняют всем сферам общественной жизни, поистине огромен. Кроме непосредственно экономического вреда, нарушения прав и законных интересов граждан и организаций, такие действия способны дискредитировать власть, пошатнуть основы конституционного строя государства.

     Родовой объект – общественные отношения, обеспечивающие безопасность государственной власти

     Видовой объект – нормальная работа государственного аппарата и аппарата местного самоуправления, обеспечение интересов государственной службы.

     В качестве дополнительного объекта  некоторых из них выступают права  и законные интересы граждан, организаций, законные интересы общества и государства.

     Наряду  с основным непосредственным объектом, в качестве которого может выступать любой из элементов видового объекта (в зависимости оттого, в какой сфере совершено преступление), злоупотребление должностными полномочиями посягает на конкретные права и законные интересы граждан или организаций, составляющие дополнительный либо факультативный объект должностного злоупотребления.

     Непосредственным  объектом состава злоупотребления полномочиями, предусмотренного ст. 285 УК РФ, является соответствующая деятельность публичного аппарата управления в лице государственных органов или органов местного самоуправления, государственных или муниципальных учреждений.¹²

     В литературе в качестве объекта преступного  посягательства называют также общественные отношения, существующие в сфере  государственно-служебной и государственно-властной деятельности госслужащих, должностных лиц и представителей власти, причиняющие вред законным правам и интересам личности, охраняемым законом интересам общества и государства.

     К органам государственной власти, которая согласно ст. 10 Конституции  РФ делится на законодательную, исполнительную и судебную, относятся Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации, Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. В субъектах РФ государственную власть осуществляют образуемые ими органы государственной власти и управления.¹³

     Под государственной службой в соответствии с Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" понимается "профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов". К ней относится исполнение должностных обязанностей соответствующими лицами, замещающими государственные должности категории "Б" и "В" в соответствии с "Реестром государственных должностей в РФ". При этом государственная служба включает в себя: федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации; государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении.¹⁴

     Органы  местного самоуправления, согласно ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с последующими изменениями и дополнениями - это выборные и другие органы, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения и которые не входят в систему органов государственной власти. Служба системе органов местного самоуправления предполагает выполнение соответствующих должностных или служебных функций в качестве главы муниципального образования или местной организации, их заместителей, руководителей отделов, секторов, инспекционного состава и т. п.¹⁵

     Необходимо  затронуть такой аспект права, как  государственная служба, а также  особенности правового регулирования  деятельности государственных служащих. Общепринятого понятия "государственная  служба" в научной юридической литературе нет. Наиболее характерны следующие определения государственной службы: 1) как формы участия граждан в осуществлении целей и функций государства; 2) как формы реализации связи и отношений государства, общества, закона, гражданина; 3) как механизма формирования, реализации и совершенствования институтов государственной власти и государственного управления; 4) как единства правовых институтов, регулирующих осуществление государственной власти и государственного управления и социального института; 5) как система государственных органов, имеющая своих служащих для выполнения государственных задач и функций; 6) как особого вида управленческой деятельности - государственной, административной и др.

     Государственная служба определяется как профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Это означает, что точность и назначение государственной службы определяется сущностью и назначением государства. Государственная служба не только отражает задачи, функции и основные черты государства, но призвана обеспечивать их практическое осуществление.¹⁶

     2.2 Объективная сторона

     Объективная сторона преступления заключается в использовании должностным лицом своих служебных полномочий вопреки законным интересам службы; в существенном нарушении прав и законных интересов граждан или организаций, либо охраняемых законом интересов общества или государства в причинной связи между злоупотреблением должностными полномочиями и причиненным вредом.

     В уголовно-правовой терминологии "использование" означает как активное действие, так и пассивное поведение лица — бездействие. В большинстве случаев преступный характер поведения должностного лица при злоупотреблении должностными полномочиями выражается в совершении активных действий. Однако рассматриваемое преступление может быть выполнено и путем бездействия. Например, бухгалтер-ревизор при проверке магазина, установив недостачу материальных ценностей, по мотивам личной заинтересованности не фиксирует ее в соответствующих документах.

     В отечественной уголовно-правовой литературе высказано мнение, согласно которому при неисполнении должностным лицом обязанностей по службе трудно говорить об использовании полномочий; скорее это будет их неиспользование вопреки интересам службы. В связи с этим обращает на себя внимание решение, содержащееся в Модельном уголовном кодексе для государств-участников СНГ, где наряду с составом "злоупотребление служебным положением" (ст. 301) предусмотрена ответственность и за умышленное бездействие по службе (ст. 302). Такое решение представляет известный интерес, поскольку может рассматриваться как положение, направленное на дальнейшую дифференциацию уголовной ответственности за злоупотребление служебными (должностными) полномочиями.

     Ст. 285 УК РФ предусматривает такой признак, как использование должностным лицом служебных полномочий, определяющий содержание последних, подчеркивающий их служебный, а также должностной характер, с элементами властности, организации, распоряжения кем или чем-либо.

     Решения и действия должностного лица, осуществляемые в рамках его компетенции, совершаются от имени конкретного государственного органа, который несет ответственность за действия своих должностных лиц. В результате субъектом правоотношений, в которых участвует должностное лицо, выступает государственный орган. Наряду с общим, особенным и индивидуальным правовыми статусами, у должностных лиц имеется специальный, который определяется положением государственного органа, специализацией, категорией должности, носит профессиональный характер. Это статус, специально предоставленный данному должностному лицу, например, право выступать от именит государственного органа, налагать взыскания и др.

     Источником  формирования полномочий должностного лица либо представителя власти является система законодательных актов, действующая в сфере деятельности конкретного органа власти и управления. Например, положение работников таможенной службы определено Таможенным кодексом, в котором определены основные направления таможенного дела, определены права и обязанности его участников, очерчены границы и объем должностных, властных полномочий представителей данных органов. То же самое можно сказать и о службе судебных приставов-исполнителей, деятельность которых регулируется Федеральным законом "О судебных приставах", о государственных регистраторах, чья работа регламентируется Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и т. д.

     Однако, помимо указанных приоритетных нормативных  актов, на которые опираются в своей профессиональной деятельности должностные лица, существует еще масса подзаконных актов, в которых, зачастую, описаны правила исполнения или отправления прав и обязанностей представителей власти. Другими словами, служащему закон дает право принимать решение и предусматривает обязанность не допустить нарушения охраняемых интересов гражданина, общества, государства.¹⁷

     Ведомственные акты (нормативные и индивидуальные) содержат нормы, регулирующие однотипные отношения путем установления определенных правил должного поведения в профессиональной сфере и управления ей. Это свидетельствует о вторичности такого рода нормотворчества, но отнюдь не умаляет авторитета и практического значения указанных актов, создающих условия для правильного исполнения требований закона в конкретной области правоприменения.

     Очевидно, что нормативные акты, носящие вторичный характер, не могут рассматриваться в качестве источника должностных полномочий лица, выступающего в официальном качестве от имени органов государства, и, следовательно, утверждение о том, что "полномочия должностного лица определяются его компетенцией, установленной в соответствующих законах, положениях, уставах и других нормативных актах, в которых регламентируются права и обязанности лица, занимающего ту или иную должность", по нашему мнению, не совсем точно.

     Определенную путаницу в данный вопрос внес и сам законодатель, указав в наименовании статьи на "должностные полномочия", а непосредственно в диспозиции ст. 285 УК РФ - на "служебные полномочия". Это и привело к расширительному толкованию должностных полномочий, которые превращаются в служебные, и, как следствие, приказы, инструкции признаются источниками формирования должностных полномочий. Данное несоответствие должно быть исключено из рассматриваемой нормы.

     Действующий Уголовный кодекс положил конец  дискуссии по этому вопросу использование должностным лицом своего авторитета есть деяние аморальное, порицаемое, могущее повлечь меры дисциплинарного воздействия, но уголовную ответственность оно не влечет, поскольку в этом случае должностное лицо своими правами и обязанностями не злоупотребляет. При наступлении общественно опасных последствий такого поведения можно говорить не о служебном, а об обычном общеуголовном преступлении.

     Использованием  служебных полномочий будут только такое действие лица, которое прямо вытекало из его служебных полномочий, Злоупотребление полномочиями будет иметь место там, где происходит их исполнение.

     В определении Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ, отказавшей в удовлетворении протеста заместителя Генерального прокурора РФ, указано, что ст. 285 УК РФ предусматривает ответственность за злоупотребление именно должностными полномочиями, а не за злоупотребление служебным положением, которое занимает должностное лицо в соответствующем государственном органе, органе местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях. Поэтому при решении вопроса о наличии или отсутствии в действиях должностного лица состава данного преступления необходимо устанавливать круг и характер его служебных прав и обязанностей, закрепленных в законодательных и иных нормативных правовых актах, в уставах, положениях и т.д. Следовательно, в постановлении о привлечении в качестве обвиняемого и обвинительном заключении должны содержаться ссылки на эти правовые акты, в силу которых должностное лицо наделено теми или иными полномочиями, а также конкретные права и обязанности, злоупотребление которыми вопреки интересам службы ставится ему в вину.

     Это требование закона по данному делу не выполнено. Ни в постановлении  о привлечении в качестве обвиняемого, ни в обвинительном заключении органы следствия не указали, злоупотребление какими правами и обязанностями допустил, кроме того, что необходимо устанавливать круг основанных на законе прав и обязанностей должностного лица, следует также выяснять, в какое период времени лицо злоупотребляло полномочиями, и имело ли оно возможность к совершению подобных действий. Это зависит от той конкретной стадии, на которой должностные полномочия реально используются. Очевидно, что злоупотребление полномочиями невозможно на стадии их приобретения, поскольку лицо еще не наделено ими, не является их носителем, потому и злоупотребить ими не может. Аналогичная ситуация наблюдается и на стадии приостановления либо прекращения должностных полномочий. На стадии приостановления должностных полномочий лицо реально не может их использовать, так как находится вне рамок должностной и служебной деятельности, не является участником тех правоотношений, которые составляют объект уголовно-правовой охраны. Поэтому неверной будет постановка вопроса об уголовной ответственности должностного лица в той стадии должностных полномочий, где они еще не приобретены, приостановлены или прекращены. Таким образом, только на стадии реализации должностных полномочий можно говорить об их злоупотреблении.