Основные исторические этапы развития российской прокуратуры

ВВЕДЕНИЕ

     Одним из важнейших конституционных положений  в наши дни является обеспечение  граждан квалифицированной юридической  помощью. В Конституции РФ немало предписаний, в первую очередь тех, которые призваны гарантировать  право подозреваемого, обвиняемого и подсудимого на защиту по уголовным делам.

      Многообразие  противоправных проявлений, сложность  процесса их выявления и пересечения  предполагает не только повсеместное и непрерывное совершенствование  законодательной базы, но и использование  в борьбе с ними  возможностей различных государственных органов, специальным предназначением которых  является осуществление правоохранительной деятельности.

  Одним из важнейших институтов, цементирующих Российское государство, является прокуратура. Именно она выступает как гарант обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории России. Прокуратура осуществляет надзор за единообразным исполнением законов и максимально приспособлена к этой функции как единая централизованная система. Однако обеспечить реальную независимость прокуроров субъектов Федерации от местной власти не так просто. При данной позиции законодателя трудно обеспечить реальную независимость прокуроров субъектов Федерации от местной власти. Необходимы законодательные гарантии по укреплению такой независимости. По изложенным причинам выдвинутая в последнее время идея о создании в субъектах Федерации автономных прокуратур с существенным ослаблением влияния центра не может быть одобрена. Учет правовых традиций России, ее исторического опыта. Этот учет должен быть положен в основу реформирования органов прокуратуры. В данной работе мы подробно рассмотрим, как создавалась, развивалась российская прокуратура, и какие изменения вносились на каждом этапе развития.

1. ПЕТРОВСКИЕ РЕФОРМЫ О РАЗВИТИИ ПЕРВОЙ ПРОКУРАТУРЫ В РОССИИ

     Российской  прокуратуре уже более 275 лет. Ее создание связано с государственными реформами Петра Великого. Образование прокуратуры в эпоху Петра I явилось продолжением его реформ государственного управления, в которых ведущую роль играло создание Правительствующего Сената и коллегий (будущих министерств). Новые органы власти, создаваемые волею монарха, и осуществлявшие ее должностные лица во многом впитали в себя худшие черты своих предшественников, в частности, волокиту в решении важных вопросов; попустительство чиновников, в том числе высокопоставленных; казнокрадство и стяжательство в любых формах; ставшее чуть ли не нормой предпочтение личных интересов государственным. Петр I считал необходимым принятие решительных мер по борьбе с этим злом, ставшим существенным тормозом в его реформаторской деятельности. В связи с этим он ужесточает ответственность за злоупотребления чиновников, своими указами стремится регламентировать должностные обязанности и права служилых людей. И приходит к выводу о необходимости создания аппарата, который бы следил за исполнением законов и выявлял их злостных нарушителей. На первом плане стояла борьба с казнокрадством, поборами, взяточничеством. Эту функцию начал осуществлять институт фискалата, возникший в 1711 г. Создание фискальной службы, действительно, на десяток лет опередило образование прокуратуры и в какой-то мере имеет с нею общие исторические предпосылки возникновения, но фискалат создавался как самостоятельная система, возглавляемая вначале обер-фискалом, а затем генерал-фискалом. Задачи фискальной службы состояли в уголовном преследовании расхитителей казны, взяточников, чиновников-вымогателей.    

     Фискалат  при Петре I и его преемниках какое-то время существовал наряду с прокуратурой, а не исчез, уступив ей, место, как только она была образована. Причем изначально прокуратура предназначалась, говоря современным языком, для осуществления общего надзора, а не уголовного преследования. Есть достаточно веские исторические свидетельства тому, что к мысли о необходимости создания прокуратуры в России Петр I пришел под влиянием аналогичного института, существовавшего во Франции, главными задачами которого были охрана интересов королевской власти и участие в судебной деятельности. Однако российская прокуратура не стала слепком французской. Функция российской прокуратуры — осуществление общего надзора и основной принцип организации, состоявший в строгой централизации с подчинением всех прокуроров генерал-прокурору, свидетельствовали о том, что она возникла как самобытный орган государства, занимающий особое место среди других в силу исторической необходимости. Указом от 12 января 1722 г. – «Быть при Сенате генерал-прокурору», один из пунктов которого предусматривал: «быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, который должен рапортовать генерал-прокурору». Суть должности прокурора Петр I определил формулой: «Сей муж яко око наше».

     Первым  генерал-прокурором становится один из ближайших сподвижников царя — П.И. Ягужинский, который пользовался полным доверием императора, будучи энергичным и честным государственным деятелем. Одновременно с его назначением учреждаются должности прокуроров в надворных судах. Вскоре началась разработка нормативных актов, определявших статус нового государственного института. В указе Петра I от 27 апреля 1722 г. «Должность Генерал-прокурора» функция этого должностного лица определяется как надзор за Сенатом непосредственно и за другими должностными лицами и учреждениями через подчиненных прокуроров; формулируются задачи и принципы организации. В последующие годы прокурор не только надзирал за исполнением законов, но и выступал в роли министра финансов, внутренних дел, а после образования Министерства юстиции (1802 г.) прокурор стал одновременно министром юстиции.

     Таким образом, созданная Петром I прокуратура была, выражаясь сегодняшним языком, прокуратурой смешанного типа, осуществлявшей тотальный надзор за исполнением законов органами власти, учреждениями и подданными, а также уголовное преследование в суде. Прокурорский надзор стал играть заметную роль в соответствии с предначертанием Петра I в последние годы его царствования.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. ПОСЛЕПЕТРОВСКАЯ ПРОКУРАТУРА
1. Прокуратура во времена царствования  Екатерины I

     После смерти Петра I значение надзора и  престиж прокуроров заметно падают. Верховный тайный совет, вершивший  государственные дела при императрице Екатерине I и императоре Петре II, упразднил должность генерал-прокурора и прокуроров надворных судов. В большинстве коллегий были упразднены должности прокуроров. Некоторые обязанности генерал-прокурора стали выполнять обер-прокуроры, однако его правами они не обладали, а занимались больше вопросами делопроизводства, В своей деятельности обер-прокуроры полностью подчинялись распоряжениям Верховного тайного совета. От надзора за Сенатом они были устранены.  

2. Этап  возрождения при императрице Анне Иоанновне

     Возрождение прокуратуры происходит при императрице  Анне Иоанновне. Ее указом в октябре 1730 г. восстанавливаются должности генерал-прокурора, прокуроров коллегий и надворных судов. Причины этого решения объяснены в Указе: «..В государственных делах слабое чинится управление, и челобитчики по делам своим справедливого и скорого решения так, как указы повелевают, получить не могут, и бедные от сильных утесняемы, обиды и разорения претерпевают»¹. Прокурорам вменялась обязанность следить за тем, «чтобы челобитчики правым и нелицемерным судом удовольствованы, а в государственных делах рассмотрение и решение чинимы были со всякой ревностью и добрым порядком»².    По-видимому, здесь сыграло роль и стремление Анны Иоанновны при вступлении на трон показать себя преемницей Петра I в его делах. Об этом свидетельствуют следующие слова в Указе: «Каким же Указом оный чин по кончине дяди нашего государя, оставлен, и кем отрешен, о том нам не известно». К исполнению обязанностей генерал-прокурора вновь был призван П.И. Ягужинский. Прокурорская власть заметно усилилась. В 1733 г. был принят законодательный акт «Должности губернского прокурора». Губернские прокуроры получили право приносить протесты на незаконные действия местных властей и судов с одновременным уведомлением генерал-прокурора. Протесты вносились губернаторам. Если протест поддерживался генерал-прокурором, то исполнение решений по делам приостанавливалось. Однако период активизации прокурорского надзора был недолог. Сказался личностный фактор — П.И. Ягужинский впал в немилость и фактически был отстранен от исполнения обязанностей генерал-прокурора. Лишившись его поддержки, починенные прокуроры постепенно утратили свое влияние. К тому же появившаяся в тот же период всесильная Тайная канцелярия не нуждалась в прокурорском надзоре.  

3. Реформы Екатерины II о развитии прокуратуры

     До  воцарения Елизаветы Петровны прокуроры хотя и занимали свои должности, включая генерал-прокурора, но фактически бездействовали. Указом дочери Петра I прокуратура была восстановлена в прежних прерогативах. Вместе с тем какого-либо развития прокурорская система в этот период не получила. Только реформа Сената при Екатерине II (1764 г.) привела к существенным изменениям в правовом регулировании организации и деятельности прокуратуры. Сенат был разделен на шесть департаментов. Соответственно увеличилось и количество обер-прокуроров, каждый из которых состоял при одном департаменте. За первым департаментом, выполнявшим функции правительства, надзирал непосредственно генерал-прокурор. В остальные департаменты, ставшие вскоре судебными органами, были назначены обер-прокуроры. Им предоставлялось право приносить протесты на решения, принимавшиеся по делам в департаментах. Эти протесты рассматривались по представлению генерал-прокурора общим собранием Сената. На данном этапе истории прокуратуры усиливается местный прокурорский надзор. Были учреждены должности провинциальных прокуроров, наделенных такими же полномочиями, как и губернские прокуроры.    Важным этапом в развитии прокурорской системы явилась губернская реформа 1775 г. В связи с изменениями административно-территориального устройства были упразднены должности провинциальных прокуроров. Их функции выполняли помощники губернских и уездных прокуроров. Задачи и полномочия местных прокуроров получили нормативное закрепление в законе 1775 г. «Учреждения в губерниях». Этим же законом было предусмотрено создание прокурорских должностей при судах. Прокурорская система, сформировавшаяся при Екатерине II, практически в неизменном виде функционировала до середины XIX в. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

3. РОССИЙСКАЯ  ПРОКУРАТУРА ПРИ  АЛЕКСАНДРЕ II

И ЕЕ ПРЕОБРАЗОВАНИЕ

     Новый этап в развитии прокурорской системы  наступил во второй половине XIX в. Он тесно связан с реформами уголовного судоустройства и судопроизводства. Однако его начало хронологически опережало принятие судебных уставов. 29 сентября 1862 г. император Александр II утвердил «Основные положения преобразования судебной части в России», представленные ему Государственным советом. Несмотря на название, в этом нормативном акте речь шла в основном о реорганизации прокурорских органов. «Основные положения» предусматривали учреждение при каждом суде прокурора и при необходимости — его товарищей. Статья 48 «Основных положений» предусматривала, что прокуроры окружных судов и их товарищи утверждаются министром юстиции (генерал-прокурором) по представлению прокурора судебной палаты; обер-прокуроры Сената, прокуроры судебных палат и их товарищи назначаются высочайшей властью по представлению министра юстиции. Прокуратура должна наблюдать за единообразным и точным соблюдением закона; обнаруживать и преследовать всякие нарушения законного порядка и требовать его восстановления; формулировать предложения суду предварительных заключений в случаях, предусмотренных гражданским и уголовным судопроизводством. На прокуроров возлагался также «постоянный надзор за производством следствий», а также они должны были поддерживать обвинения в судах. В этой связи прокуроры наделялись правами участника процесса и особыми полномочиями, включая право принесения протеста на решения судов первой инстанции. За прокурорами сохранялся надзор за местами лишения свободы. От осуществления общего надзора прокуратура была освобождена. Кроме того, «Основные положения» предусматривали возможность возложения на прокуроров и других обязанностей, определяемых законом.    

     3.1. Судебная реформа 1864 года

     Судебная  реформа 1864 г., проведенная Александром II, существенно изменила основные направления многосторонней деятельности прокуратуры: от всеобщего блюстителя законности к выполнению одной основной функции – обеспечения уголовного преследования на следствии и в суде. Уставы 1864 г. ограничивали прокурорский надзор судебной областью возложением на прокуроров функции поддержания государственного обвинения по уголовным делам в судах и наделили прокуроров обширными полномочиями при осуществлении надзора за дознанием и предварительным следствием. Губернские прокуратуры постепенно должны были заменяться прокуратурами, создаваемыми в судебных округах. Поскольку этот процесс растянулся на несколько десятилетий, во многих губерниях; где еще не были образованы общие суды и, соответственно, состоящие при них прокуратуры, сохранялись и продолжали работать губернские прокуратуры. В 1866 г. было принято новое положение о губернской прокуратуре, имевшее силу закона. Губернские прокуроры наделялись правами и обязанностями, близкими к тем, которые были определены для прокуроров в судебных уставах. Однако функции обвинительной власти губернские прокуратуры не имели. За губернскими прокуратурами сохранялась, хотя и в значительно меньшем объеме, функция общего надзора. Приговоры и решения судов, не претерпевших реорганизацию в соответствии с судебными уставами, подлежали рассмотрению прокурорами губернских прокуратур по правилам законов 1864 г. В 1896 г. губернские прокуроры получили право осуществлять надзор за дознанием и следствием. На, них также была возложена обязанность поддержания в судах обвинения по уголовным делам. Несмотря на то, что в течение длительного времени сосуществовали две прокурорские системы — прокуратуры судов и губернские прокуратуры, принципы их действия были едины, в частности, единство и централизация органов прокуратуры; подотчетность нижестоящих прокуроров вышестоящим; независимость прокуроров от влияния местной администрации при принятии решений.

4. СОВЕТСКАЯ ПРОКУРАТУРА
1. Ликвидация и возрождение

       Развитие нового, независимого государства  означает установление в стране  нового правопорядка, новой законности.  Известно, что при каждой экономической  формации, при развитии государственной  системы существовали законы  выражавшие, либо волю господствующего  класса, либо волю народа. Государство  должно было вести надзор за  исполнением законов выражавших эту волю. Так в эпоху Советской власти большое значение придавалось законности, требовалось строжайшее его соблюдение. Хотя на некоторых этапах были, конечно, нарушения этого принципа.  В начальном этапе развития Советского государства  прокуратуре не придавалось почти никакого значения. Считалось, что это присуще старому Царскому режиму и не соответствует новым требованиям. Поэтому в течение 5 лет власть существовала без прокуратуры, или же органы прокуратуры действовали разрозненно так как, каждая область имела свою прокуратуру. Понятно, что все это не могло способствовать действенному надзору на территории всей страны.   Поэтому  назрела необходимость в создании органов прокуратуры Советский период истории прокуратуры начался с ее ликвидации. Декретом «О суде» № 1 от 27 ноября 1917 г. ранее существовавший институт прокурорского надзора был упразднен и до 1922 г. некоторые функции прокуратуры осуществлялись в рамках Наркомата юстиции РСФСР. Эти принципы были восприняты и при создании или, точнее, воссоздании прокуратуры в РСФСР после того, как она была ликвидирована после победы Октябрьской революции 1917 г. Процесс начался в 1922 году. 28 мая постановлением ВЦИК было утверждено положение «О прокурорском надзоре», таким образом, было учреждена прокуратура как самостоятельный орган. На нее возлагалось осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений и частных лиц, путем возбуждения уголовного преследования против виновных, нарушающих закон постановлений; поддержание обвинения в суде; наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.