Меры государственного принуждения и правомерность их применения

lign="justify">     Среди видов федерального принуждения, которые  уже есть или могли быть введены  в правовую систему России, выделим: режим чрезвычайного положения; президентское правление; институт федеральной интервенции (вмешательства) в компетенцию субъекта; ликвидация субъекта Федерации путем присоединения его территории к другим субъектам или превращения его в федеральную территорию.

     Институт  чрезвычайного положения наиболее разработан в российском законодательстве благодаря его закреплению в ст. 56 и 88 Конституции, Федеральном конституционном законе «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. и законе РФ «О безопасности» от 5 марта 1992г. Кроме того, чрезвычайное положение неоднократно вводилось на территории некоторых регионов России (Северная Осетия, Ингушетия, г.Москва)¹³.

     Возможность чрезвычайного положения предусматривается  конституциями различных государств, не обязательно федеративных, причем «этот способ не является, связанным  с установлением специфических отношений федерации и субъектов, он может применяться и применяется не только в федерациях и не обязательно в целом на территории всего субъекта, если используется в федерации¹⁴.

     В соответствии со ст. 88 конституции РФ Президент Российской Федерации при обстоятельствах, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. предусмотрены следующие обстоятельства введения чрезвычайного положения:

     а) попытки насильственного изменения  конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственно власти и органов местного самоуправления;

     б) чрезвычайные ситуации природного и  техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы; нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения, требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

     Закон оправданно разделяет два вида обстоятельств введения чрезвычайного положения, которые условно можно разделить на обстоятельства несущие угрозу конституционному строю, порядку управления, и обстоятельства, имеющие природный и техногенный характер.

     Ещё одним действенным инструментом поддержания государственного единства является достаточно отработанный в мировой практике институт прямого президентского правления. Конституции некоторых федеративных государств (Индия, США) предусматривают возможность президентского правления как экстраординарный механизм восстановления государственно-правового единства. В СССР данное положение было внесено в текст Основного закона 1977 г. в 1990 г., но практически никогда не применялось. Конституция 1993 г. непосредственно такого положения не содержит.

     Представляется, что, используя мировой опыт существования института прямого президентского правления, сопоставив его с российской практикой, можно сформулировать некоторые характеристики его нормативно-правового закреплению в правовой системе России

     Говоря  о наличии сходства института президентского правления и режима чрезвычайного положения, учитывают прежде всего единство целей введения и тот же механизм их реализации. Так целями введения чрезвычайного положения в соответствии с Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» ¹⁵. (ст. 2) являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, а так же обеспечение прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации. Механизм же реализации как режима чрезвычайного положения, так и института президентского правления содержит нормы о назначении федеральной администрации, смещении главы исполнительной власти и роспуске регионального парламента, а так же введение вооруженных формирований для подавления антиконституционных выступлений.

     Например, федеральным конституционным законом  «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. (ст. 11) предусмотрены следующие  меры и временные ограничения, применяемые  при введении чрезвычайного положения:

     а) полное или частичное приостановление на территории, где введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ, а так же органов местного самоуправление;

     б) установление ограничений на свободу  передвижения по территории, на которой  введено чрезвычайное положение, а так же введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства;

     в) усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта;

     г) установление ограничений на осуществление  отдельных видов финансово-экономической  деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств;

     д) установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости;

     е) запрещение или ограничение проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий  и пикетирования, а так же иных массовых мероприятий;

     ж) Запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения  деятельности организаций;

     з) ограничение движение транспортных средств и осуществление их досмотра;

     и) приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а так же химически и биологически опасные вещества;

     к) эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы в  случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения и повреждения в связи с чрезвычайными обстоятельствами.

     Представляется, что указанные меры вполне достаточны и приемлемы не только для достижения целей введения чрезвычайного положения, но и для целей президентского правления.

     По  своим характеристикам институту президентского правления близок институт федерального принуждения. В соответствии с мировой практикой при использовании федерального принуждения представительные органы субъекта распускаются, а для управления субъектом назначается специально уполномоченный федеральный чиновник. Данные меры проводятся по инициативе федеральных органов власти. В российской Конституции данный институт так же не предусмотрен. Тем не менее, его введение может оказать положительное дисциплинирующее влияние на федеративные отношения.

     Институт  федеральной интервенции – самая жестокая мера обеспечения государственного единства и целостности. Тем не менее, практика государственного развития, как нашей страны, так и зарубежных государств показывает его необходимость. «В случае чрезвычайной ситуации в субъекте федерации президент, привлекая при необходимости армию (обычно бывало именно так), смещает органы власти и управления федерации, назначая для управления им своего представителя»¹⁶.

     Как пример реальной ситуации, близкой по своим признакам к федеральной интервенции, можно привести ряд действий российских федеральных властей на территории Чеченской республики. Так, 30 ноября 1994 г. Президент РФ подписал Указ «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской республики» № 2137, который предусматривал применение вооруженных сил на территории Чечни. Затем был издан Указ «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской республики и в зоне осетино-ингушского конфликта» от 9 декабря 1994 г. № 2166. Вслед за ними правительство РФ принимает постановление «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа» от 9 декабря 1994 г. № 1360. В дальнейшем конституционность данных нормативно-правовых актов была оспорена в конституционном суде РФ, который в целом признал действия федеральных властей правомерными. Не комментируя решения Конституционного суда, отметим, что «данное постановление отличается так же тем, что в нем сделан значительный шаг в развитии отечественной конституционно-правовой доктрины, положения которой имеют прецедентное значение, в том числе о федеральной интервенции, полномочиях федеральных органов государственной власти и их разграничении, критериях правомерности использования вооруженных сил для восстановления конституционного порядка и пр.»¹⁷.

     Самой радикальной мерой ответственности  является ликвидация субъекта федерации путём присоединения его к территории других субъектов (к примеру - образование Пермского края в 2005 г. из Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа), или превращения его в федеральную территорию. Действующая конституция не только не содержит подобной процедуры, но затрудняет ее возможное введение, закрепляя в ст.65. субъектный состав Федерации, а так же утверждая, что статус субъектов определяется Конституцией РФ и конституцией (уставом) субъекта, причем статус субъекта «может быть изменен по взаимному согласию федерации и субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом» (ст. 66).

     Федеральный конституционный закон «О порядке  принятия в Российскую Федерацию  и образовании и образования  в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г. предусматривает образование в составе РФ нового субъекта и не связывает эту процедуру исключительно с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части (ст. 1). Согласно ст. 2 закона образование в составе Российской Федерации нового субъекта осуществляется в соответствии с Конституцией и настоящим Федеральным законом. Образование нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих друг с другом субъектов. Образование нового субъекта Российской Федерации может повлечь за собой прекращение существования субъектов, территории которых подлежат объединению. Новое наименование субъекта включается в ст. 65 Конституции и учитывается при переиздании текста Конституции (ст. 5). Важным моментом является то, что в соответствии со ст. 10 закона инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит субъектам, на территории которых образуется новый субъект, а не федеральным органам власти. Вопрос об образовании нового субъекта не является исключительной прерогативой органов власти субъекта и федерации, а выносится на референдум заинтересованных субъектов. Проект федерального конституционного закона об образовании в составе Российской федерации нового субъекта может быть внесен в Государственную Думу, если на референдумах заинтересованных субъектов были приняты соответствующие решения.

2.2. Конституционные критерии правомерности введения чрезвычайного положения как одной из самых распространенных форм федерального вмешательства

 

     Законодатель, формулируя государственную волю, правоприменитель, реализуя ее, обязаны учитывать правомерность  и адекватность применения юридических  средств для достижения поставленной цели. Юридическим элементом формы выражения государственной воли выступает устанавливаемый определенный правовой режим¹⁸. Он устанавливается от имени государства Президентом РФ на определенной территории страны, в субъектах либо группе субъектов федерации в целях стабилизации и приведения институтов власти, организаций, политических партий, движений, граждан, субъекта Федерации в конституционное русло. Правовой режим устанавливается при возникновении угрозы стабильности конституционного строя, территориальной целостности и суверенитету страны.

     Понятие «режим» является многозначным, междисциплинарным  и используется в различных областях научного знания ¹⁹. Как юридический термин в переводе с французского он означает «образ правления государством»²⁰. Вместе с тем правовой режим выступает неотъемлемым элементом государственного и политического режимов. «Политический режим – совокупность основных приемов, способов осуществления политической власти»²¹. Государственный режим – это так же совокупность методов, приемов, способов осуществления власти, но власти государственной. Поэтому только государство в лице законодателя имеет право устанавливать и обеспечивать своими гарантиями определенный правовой режим, который создает конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения все субъектов правоотношений²². Установление определенного правового режима обуславливается интересами государства в том или ином регионе для решения, обеспечения и устойчивого регулирования целого комплекса задач и достижения определенной цели. Поэтому процедура установления государством режима чрезвычайного положения или военного положения строго оговорена в Конституции, Федеральном конституционном законе «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г., федеральных законах «О безопасности»²³, «Об обороне»²⁴.

     Являясь формой федерального вмешательства, чрезвычайное положение или установление режима чрезвычайного положения уже предполагает действия государства, его реакцию по устранению по устранению причин и обстоятельств, представляющих собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, конституционному строю страны, устранение которых обычными мерами федерального вмешательства невозможно.