Оглавление 

      Введение

     Основная  проблема реформирования российской государственности  – восстановление ее качества как важнейшего двигателя культуры и прогресса в условиях сохранения идентичности государства¹. Речь при этом идет о безусловном характере государственной целостности и единства России. Для этого, в том числе следует признать безусловное право Федерации на применение всего комплекса мер по защите своего государственного, экономического и правового единства. Однако при недостаточной разработанности механизмов регулирования федеративных отношений любые, даже самые целесообразные и оправданные действия Федерации и ее властей по защите интересов единой государственности могут быть расценены и зачастую расцениваются как не правовые². Назрела необходимость выделить имеющиеся возможности, разработать недостающие меры обеспечения государственного единства России и, главное закрепить их посредствам права.

     Приходится  констатировать, что в российской Конституции 1993 г. практически нет  упоминаний о контрольной функции  государства, об институте федерального вмешательства. Очевидно, что такое  положение обусловлено политическими обстоятельствами, сложившимися при принятии конституции, когда «сильные» регионы боролись со «слабым» центром. При всем этом контрольные механизмы за деятельностью субъектов федерации в России все же существуют, хотя они должным образом не закреплены в законодательстве и нуждаются в совершенствовании. Конституция Российской Федерации не содержит норм, прямо устанавливающих основания применения мер вмешательства федеральной власти в сферу полномочий субъектов федерации. Однако она содержит положения, в которых определены общие условия такого вмешательства, прежде всего путем указания на полномочия президента РФ и правительства РФ, закрепленные в ч. 4 ст. 78 («Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации») и особенно в ч. 2 ст. 80 Конституции РФ («Президент Российской Федерации является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном конституцией порядке он принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти»).

     Отсутствие  должного закрепления порождает ряд проблем при использовании института федерального вмешательства. О данной проблематике и о решении проблем в данной области и пойдет речь в этой работе.

Глава 1. Понятие федерального вмешательства. Федеральное вмешательство в системе обеспечения государственного единства и целостности Российской Федерации

1.1 Понятие федерального вмешательства, его принципы и природа

     Любая федерация, хотя и состоит из отдельных  государственных образований, представляет собой единое, целостное, союзное государство. Отсутствие суверенитета у субъектов федерации и сосредоточение всей его полноты у союзного государства позволяет федеральной власти при необходимости осуществлять принудительные меры по отношению к членам федерации. Следовательно, как справедливо отмечается в научной литературе данные меры «определяются самой природой федеративного устройства, которая предполагает не только разграничение предметов ведения, но и обеспечение единства экономической и политико-правовой организации союзного государства, закрепления соответствующих механизмов интеграции, объединяющей субъекты федерации».

     Отсюда  и правовая природа данного института, который берёт свое начало от федеративного  устройства государства, направляя  свою суть на предотвращение конфликтов между федерацией и субъектами в целях обеспечения государственного и правового единства государства.

     Под федеральным вмешательством следует  понимать конституционно-правовой институт, представляющий собой совокупность норм, определяющих основания, формы и порядок действия федеральных органов власти по отношению к органам власти субъектов федерации в случаях совершения ими конституционных правонарушений или при угрозе наступления последних в целях охраны интересов населения, обеспечения государственного и правового единства государства.

     Таким образом, применение мер федерального вмешательства в дела субъектов  является одним из правовых инструментов регулирования федеративных отношений. Однако допустимыми данные меры являются только в том случае, если они предварительно закреплены в конституционном законодательстве, и все субъекты федерации осведомлены о возможных инструментах правового воздействия.

     Действующим законодательством, в частности, ФЗ «Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»³ предусмотрены две меры федерального вмешательства – роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти и отрешение от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

     Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении»⁴ также предусматривается применение отдельных мер федерального вмешательства в отношении субъектов федерации - полное или частичное приостановление полномочий органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и введение особого управления территорией (ст.11).

     Следовательно, нужно констатировать правовую регламентацию  лишь отдельных мер федерального вмешательства и отсутствие специального закона, который бы всесторонне регулировал институт федерального вмешательства, «стал бы гарантией прав и Российской Федерации, и ее субъектов, так как каждая из сторон хорошо бы представляла свои возможности и последствия в связи с применением той или иной меры федерального вмешательства»

1.2 Роль федерального вмешательства при обеспечении территориальной целостности Российской Федерации

     Для достижения целей устойчивого развития Российской Федерации необходимо решение  многих задач в экономической, экологической, социальной сферах, в области науки, образования, безопасности, международных отношениях. В сфере развития федерализма и регионального развития в первую очередь стоят следующие задачи:

• укрепление государственности через совершенствование институтов государственной власти и общественных структур;
• демократизация и дебюрократизация структур государственной власти;
• совершенствование законодательства, прежде всего в сфере собственности;
• совершенствование законодательства и взаимоотношений между федеральными структурами, регионами и муниципалитетами⁵.

     В качестве одной из программ под название «Стратегия устойчивого развития России – XXI век» предусмотрено решение задачи «выявления и комплексного стратегического анализа угроз национальной безопасности и территориального расчленения Российской Федерации⁶.

     Приводя цитату из упомянутого издания, в  котором подчеркивается опасность  для Российской Федерации угрозы ее территориального расчленения, мы не сгущаем краски. Сегодня с полной уверенностью можно сказать, что российский федерализм твердо встал на конституционные основы, но все это следствие компромисса, достигнутого между членами федерации…»⁷. В целом о подлинно федеративных отношениях говорят, когда достигнут баланс интересов всех субъектов федерации, когда степень децентрализации не грозит развалом федерации, а федеральный центр выступает в роли интегрирующего начала, когда, наконец, осуществлено экономическое единство государства, а общество готово немедленно встать на защиту государства.

     Конституцией  РФ определены количественный состав и виды субъектов федерации. В  основу наименования субъектов положен  не только территориальный, но и национальный, этнический принцип. Очевидно, что субъекты федерации, в целом представляющие всю страну, решают общую задачу – обустройство народов и территорий в едином государстве. Параметры взаимодействия федерации и ее субъектов определены Конституцией РФ:

     Соблюдение  Конституции РФ, федеральных законов, их верховенство над законами и нормативными актами субъектов РФ;

     Взаимная  ответственность и взаимное обеспечение  прав федерации и субъектов, учет и баланс интересов и полномочий друг друга;

     Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной  власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов;

     Единая  система исполнительной власти в  Российской Федерации в пределах, определенных конституцией и федеральными законами⁸.

     Таким образом, речь идет о пределах власти Федерации и ее субъектов. Эти  пределы, если их оценивать как философскую категорию, могут быть различны и в большей мере означают способность действовать с определенными последствиями для реализации поставленных целей⁹. Пространственные пределы власти определяются тем, что она действует в определенных границах, территориях, сообществах, отношениях и умах. Особенность политической власти состоит в том, что в ней активно используются разнообразные санкции: законодательные, политические запреты и обязательства, способные как сдерживать, так и стимулировать политические действия¹⁰. В этой связи уместно говорить о праве центральной власти активно действовать и применять конституционные санкции к субъектам для пресечения попыток выйти из под контроля федерации, не допустить сепаратистских тенденций, которые могут привести к территориальному расчленению России. Поэтому то и обоснованно введение в федеративных государствах института федерального вмешательства.

     Федеральное вмешательство есть форма конституционной ответственности субъекта Российской федерации как государственного или административно-политического образования и их высших должностных лиц. Конституционная ответственность – это санкции, установленные Основным законом государства, касающиеся всех субъектов конституционно-правовых отношений; это мера государственного принуждения, применяемая в случае конституционного правонарушения и содержащая его итоговую правовую оценку; это заложенная в конституционной форме возможность (угроза) принуждения по отношению к обязанному лицу на случай неисполнения им обязанности.

Глава 2. Меры государственного принуждения и правомерность их применения

2.1 Меры государственного принуждения

     Если  в период распада СССР и после  заключения федеративного договора 1992 г. на практике господствовала теория «договорного федерализма» и из нее следовал вывод, что федерация не вправе применять к субъектам принудительные меры, так как субъекты, прежде всего республики, обладали суверенитетом, то согласно теории «централизованного федерализма», в соответствии с которой, очевидно, идет развитие федеративных отношений в России с 2000 г., поддержание государственного единства и целостности Федерации требует набор санкций – средств государственного принуждения.

     В литературе последнего времени, посвященной  данной проблематике, к мерам ответственности субъекта обычно относят: импичмент, отстранение главы исполнительной власти, снятие с должностей других руководителей субъектов; отмену актов органов власти субъекта федеральными органами власти или признание их не действительными федеральными судами; изъятие и перераспределение предметов ведения и полномочий в пользу федеральной власти; назначение спец-представителя для управления субъектом (прямое президентское или федеральное правление); ввод полицейских или военных подразделений на территорию субъекта; меры бюджетно-финансового воздействия. Основной идеей этой программы является использование карательных мер, прямого физического воздействия с целью низложения местных органов власти и должностных лиц и монополизации управления в руках федеральных эмиссаров¹¹.

     Применительно к современной России сложно ответить на вопрос, к чему приведет использование  некоторых из этих мер в условиях нестабильности общественно-политических отношений. Чтобы применять указанные  меры, необходима твердая власть, а  твердая власть (например, в период стабильного существования СССР) обычно не допускает такого положения, когда необходимо открытое федеральное вмешательство, вплоть до федеральной интервенции. Если же власть слаба и регионы вышли из под контроля, как это по существу произошло в период «парада суверенитетов» то ни какие юридические процедуры вмешательства в дела субъектов не будут действенны. Тем не менее, определенный сдерживающий фактор, который могут содержать закрепленные законом принудительные меры, необходимо использовать в комплексе с мерами экономического и политического воздействия¹².