Государственная и муниципальная власть

2.2 Аспекты системного подхода к исследованию муниципальных образований

Важнейшим инструментом исследования муниципального образования (МО) как объекта управления является методология системного подхода. Системный характер представления и исследования МО заключается в необходимости формирования целостности и относительной самодостаточности территорий, в границах которых реализуется принципы МСУ.

Административно-территориальные социальные эколого-экономические системы. В данном понятии ключевым является слово «административно-территориальные», т. е. мезосистемы в иерархии экономических систем (макросистемы – системы на уровне государства, мезосистемы – территория субъектов, микросистемы – предприятия и учреждения). Такой системой выступает, например, МО. Оно состоит из 5 компонентов. Это административный компонент, объектами деятельности которого являются муниципальные органы власти с особенностями их структуры, которую население определяет самостоятельно. Территориальные системы, значит системы, располагающиеся на определенной территории. Объектами территориального компонента являются – земельные участки, речь идет о твердой поверхности земли, на которой располагаются природные ресурсы: атмосферный воздух, фауна, флора, поверхностный плодородный слой земли,  водные объекты. Совокупность этих природных ресурсов представляет экологический компонент системы с особенностью состава природных ресурсов. Социальный компонент – это население и объекты муниципальной деятельности, которые оно (население) образует: домашние хозяйства – совокупность семьи и имущества. Особенностью этого компонента является половозростная структура, семейный состав и состав домашних хозяйств. Экономические системы, значит включающие имущественный комплекс хозяйственного назначения (систему жизнеобеспечения населения). Объекты экономической составляющей – предприятия (выпускают продукцию), учреждения (оказывают услуги), организации (выполняют работы). Особенностью экономического компонента является характеристика производственных и социальных отраслей. К таким системам относятся в частности МО, СРФ и РФ в целом.

Местное самоуправление организуется и функционирует как структура, учитывающая историческую, национальную, этническую, культурную и иную общности. 

Анализ социально-экономического потенциала региона позволяет оценить возможности, резервы, территории при задействовании всего комплекса разного рода ресурсов, имеющихся в регионе. Выделяют базовый ресурсный потенциал, включающий:

1) природно-ресурсный потенциал – определяется количеством и качеством запасов ресурсов, условиями добычи и транспортировки

2)экономико-географический потенциал – определяется протяженностью путей сообщения, их пропускной способностью, близостью территории к сырьевым, продовольственным и ресурсным базам, возможностями отдыха и организации различных видов туризма свободными площадями и др.

3) демографический потенциал – определяется общей численностью населения, его половозрастным составом, динамикой роста (убыли) населения, миграционными процессами.

Большинство исследований с позиций системного подходаопределяют муниципальное образование как социально-экономическую систему, представляющую собой локальный уровень в общей типологии социально-экономических систем, построенной по территориальному признаку. Среди региональных социально-экономических систем РФ выделяют четыре основные типа: макрорегиональные (охватывают значительные по территории регионы страны - европейская часть России, азиатская часть России, российский Север и т.д.); межрегиональные (объединяют несколько регионов - субъектов РФ, которые наиболее интенсивно взаимодействуют между собой, например, регионы Северо-Запада, Центра, Черноземья, Урала и т.д.); региональные (соответствуют субъектам РФ - республикам, краям, областям, автономной области и автономным округам, городам федерального подчинения); локальные (территориально-административные части субъектов РФ - города, районы, муниципальные образования). Следовательно, исходя из данной классификации муниципальное образование - локальная социально-экономическая система.

Рассмотрим, насколько правомерно рассматривать муниципальные образования как системы, для этого определимся с некоторыми системными понятиями. Наиболее удачно, по нашему мнению, понятие «система» раскрывает Э.Б. Алаев: «Система - сочетание объектов (с их свойствами, отношениями) с упорядоченными взаимными связями, что придает сочетанию новые качества: целостность (понимаемая как наличие единой для всего сочетания цели, функции, каковых не было у отдельного составляющего элемента), автономность (понимаемая как стремление к большей внутренней упорядоченности, восполнение недостающих элементов и функций), устойчивость (понимаемая как стремление к сохранению или к такому развитию структуры, которое обеспечивает отправление системой генерализованной функции).

Используя вышеизложенное определение, докажем, что муниципальное образование - система. Во-первых, муниципальное образование представляет собой сочетание объектов, так как согласно определению «сочетание - это совокупность географических объектов в каких-либо отношениях и связях друг с другом, не считая отношений чисто топологических, то есть связанных с их взаимным расположением в пространстве. Любое явление, для определения которого используется родовое слово «сочетание», должно обладать взаимосвязями составляющих его симплексов». В соответствии с Федеральным законом №131-ФЗ от 06.10.2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальное образование - это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

Все из перечисленных разновидностей муниципальных образований имеют в своем составе один, несколько или часть населенного пункта, понимаемый нами как симплекс. Следовательно, нельзя говорить о территориальном сочетании в отношении муниципальных образований. Однако на основе рассмотрения компонентной структуры муниципального образования, (хозяйство, население (местное сообщество, социум), инфраструктура, окружающая среда и т.д.) можно говорить о наличии в нем «сочетания объектов». Следовательно, компонентное сочетание есть всегда, а территориальное в отдельных случаях.

Другими словами, в качестве объектов (элементов) нельзя рассматривать населенные пункты, из которых состоит муниципальное образование, а необходимо использовать компонентный анализ. Следовательно, территориальная структура, основанная на системе расселения, в данном случае не является определяющей. Во-вторых, сочетание характеризуется такими качествами как целостность, автономность и устойчивость. Наличие целостности является очевидным, так как муниципальное образование независимо от территориальной и компонентной структуры имеет единую цель -«...самостоятельное и под свою ответственность решение населением... через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Автономность как качество муниципального образования проявляется в стремлении решать самостоятельно вопросы местного значения в полном объеме, а также иметь наиболее полную компонентную структуру, которая позволяет снизить влияние условий, понимаемых нами как внешние воздействия, на функционирование муниципального образования как системы. Относительно целостности системы, некоторые авторы отмечают, что «... появление у системы нового качества, новой функции, органично вытекающей из составляющих её элементов, но не присущих не одному из них, взятому изолированно, - это явление иногда называют генерализацией функций». Устойчивость присуща всем муниципальным образованиям как системам, так как каждая из них стремиться поддерживать отправление своей генерализованной функции.

Муниципальное образование не является неорганизованной совокупностью, так как ему присущи, согласно вышеприведенному определению, отличительные признаки системы. Во-первых, наличие связей в муниципальном образовании очевидно, например - связи строения, функционирования, развития, управления и т.д. Во-вторых, муниципальному образованию как системе присуща целостность с тех позиций, что «... понятие целостности относится не столько к самой системе, сколько к способу её исследования». Следовательно, муниципальное образование должно иметь единую для всей совокупности цель, функции, каких не было у отдельных составляющих.

Однако присущие муниципальным образованиям социальные и экономические процессы позволяют отнести их в ранг социально-экономических систем. Многие исследователи представляют муниципальное образование как социально-экономическую систему. Однако, как указывают некоторые авторы для социально-экономических явлений все-таки чаще применяется термин территориальная система.

2.3 Свойства муниципального образования как социально-экономической системы

Многие проблемы управления социально-экономическими процессами, происходящими в муниципальном образовании, могут и должны решаться с помощью системного подхода, общей теории систем и системного анализа. Овладение системными знаниями и их практическое применение в муниципальном управлении составляет основу научного подхода к принятию решений на муниципальном уровне. Они составляют фундамент современной методологии изучения и управления сверхсложными объектами, которыми являются муниципальные образования.

Система (греч. – «составленное из частей», «соединение», от «соединяю, составляю») – объективное единство закономерно связанных друг с другом предметов, явлений, а также знаний о природе и обществе. В системе действуют другие законы, нежели в окружающей среде, законы, определяющие ее функционирование. Задача заключается в том, чтобы установить совокупность элементов, которые подчиняются этим законам.

Системный подход – это общенаучная концепция, реализующая системность в принципах и методах решения сложных проблем муниципального управления. Подход к решению проблем муниципального управления – это способ обоснования методологии решения, он является первым шагом к решению существующих проблем. При системном подходе сложная задача не разделяется на части, а напротив, сознательно расширяется и усложняется, пока не будут учтены все существенные взаимосвязи.

Социально-экономическая система (СЭС) – это любое социально-экономическое образование, в нашем случае муниципальное, обладающее определенной свободой выбора формы деятельности и представляющее собой единую организационную структуру, элементы которой взаимосвязаны и совместно функционируют для достижения общей цели. Социально-экономические системы относятся к классу искусственных, организационных систем, т.е. организаций, созданных и управляемых людьми, где люди составляют главный и определяющий компонент. Любой уровень и любой элемент социально-экономической организации местного сообщества, от муниципального образования в целом, до отдельной социально-экономической единицы, например, микрорайона или муниципального предприятия все они являются социально-экономическими системами (СЭС). муниципальное образование

Муниципальные образования можно отнести к динамичным системам – они являются постоянно изменяющимися системами. Всякие изменения, происходящие в них, называются процессом. Они являются вероятностными системами – их функционирование может быть предсказано с определенной степенью вероятности на основе изучения их прошлого.

Ключевым понятием теории систем и определяющим свойством любой системы является ее целостность. Первичность целого – основной постулат теории систем. Всем социально – экономическим образованиям свойственна целостность. Местное сообщество и все его составляющие элементы представляют собой единство многообразия форм, направлений деятельности, организационных структур и т.п. в материальной и духовной жизни (властные структуры, бизнес и общественные организации). Все эти составляющие элементы существуют, поскольку существует само сообщество как целое. В понимании целостности муниципального образования важным моментом является характер его отношений с другими системами (государство, субъект федерации), составляющими в совокупности окружающую среду, частью которой является и само муниципальное образование. Муниципальное образование является относительно независимым от окружающей среды, откуда следует, что оно реагирует на воздействие окружающей среды и развивается (советы муниципалитеты), но при этом сохраняет качественную определенность и свойство (как местное самоуправление), отличающее его от других систем (государственного и регионального управления).

Важнейшей характеристикой муниципального образования, как целостной системы является его структура. Под структурой понимается совокупность элементов и связей, определяющих внутреннее строение и организацию муниципального образования как целостной системы (микрорайоны и районы в городе, структура местной власти). При таком рассматривании муниципального образования структура выступает, как способ описания его организации. Структуризация определяется внутренними свойствами муниципального образования, исходя из его параметров, и отражает реальную организацию в определенном виде и с необходимой степенью подробности. Структура динамична по своей природе, ее эволюция во времени и пространстве отражает процесс развития подсистем муниципального образования (приватизация, муниципализация, поглощение малых поселений).

С точки зрения системного анализа, можно рассматривать различные элементы муниципального образования и их связи. Здесь открывается возможности поиска всевозможных внутренних отношений частей и целого в соответствии с теми или иными заданными условиями исследований. Отсюда возникают множественность системного подхода, возможность рассмотрения муниципального образования в качестве различного набора систем. Структура невозможна вне системы, равно как и система в своей основе всегда структурна. Но нельзя отождествлять понятия система и структура. Если под структурой понимается совокупность взаимосвязанных элементов, качественная природа которых не учитывается, и главное внимание направлено на их связи, то под системой - объект в целом со всеми присущими ему внутренними и внешними связями и качествами.