Анализ деятельности местных органов управления в сфере планирования социально-экономического развития

– является основным документом, определяющим для органов власти, бизнес-сообщества и населения стратегические цели, достижение которых закрепляет конкурентоспособность муниципального образования в развивающихся рыночных условиях, а значит, достойные условия жизни людей и благоприятные условия для развития бизнеса на длительный период времени;

– является основным документом, определяющим для всех субъектов муниципального планирования и управления (власти, бизнес-сообщества и гражданского сообщества) согласованные приоритеты, этапы, пути достижения стратегических целей и ресурсы, которые необходимо привлечь муниципальным образованиям для этого из всех источников финансирования;

– является основным документом, определяющим формы и методы организации деятельности представительных и исполнительно-распорядительных органов власти муниципального образования, бизнес-сообщества и населения, обеспечивающим не только согласованное по времени и ресурсам выполнение стратегических, долгосрочных и среднесрочных целей и задач, но и реализацию текущей деятельности муниципального хозяйства, обеспечивающей устойчивое, сбалансированное развитие муниципального образования;

– является основным документом, обеспечивающим развитие муниципального образования на принципах баланса интересов населения, бизнеса и власти;

– является базовым документом для формирования критериев оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов и населения в рамках реализации плановых задач.

Смысл территориального планирования, состоит в определении основных направлений социально-экономического развития субъектов территориального управления. При этом территориальное планирование как система, лежащая в основе построения планов и программ социально-экономического развития муниципальных образований, должно базироваться на некотором наборе принципов, соблюдение которых обязательно для плановых и прогнозных работ на всех административно-территориальных уровнях. Подходя к формированию таких принципов, необходимо исходить из того, что:

- во-первых, территориальное планирование и прогнозирование социально-экономического развития любого административно-территориального образования является составной частью системы его управления. Это, очевидно, обуславливает необходимость и обязательность учета при формировании планов и программ муниципальных образований, прежде всего, общих принципов управления этими административно-территориальными единицами в современных условиях;

- во-вторых, муниципальные образования являются открытыми экономическими и социальными подсистемами более крупных систем – субъектов Российской Федерации и должны, поэтому рассматриваться только как часть целого;

- в-третьих, муниципальные образования, хотя и являются частью целого, однако имеют отличный от субъектов Российской Федерации статус и отличные от субъектов Российской Федерации задачи и вопросы ведения [7].

Принцип непрерывности территориального планирования.

Непрерывность планирования предполагает постоянный мониторинг реальной ситуации, корректировку показателей, а также непрерывное движение в совершенствовании целенаправленности, качества, точности, эффективности и социальности плановых и прогнозных документов.

Принцип субсидиарности.

Этот принцип предполагает фактическую децентрализацию властных полномочий в муниципальных образованиях на основе равноправия и равнозначимости управленческих органов разных уровней. Согласно принципу субсидиарности муниципальное образование планирует свою деятельность совместно с другими муниципальными образованиями в логике системных приоритетов государства и субъекта Российской Федерации не потому, что они подвергаются давлению сверху, а потому, что являются органическими элементами этой системы.

Таким образом, составные элементы не могут покинуть систему (так как они не выживут вне системы), но и система не обладает никаким иерархическим превосходством по отношению к своим составляющим элементам. В идеале, следуя данному принципу, никакие вышестоящие органы управления (федеральные или региональные) не вправе брать на себя ответственность за решения, касающиеся местных гражданских сообществ, если сами эти сообщества в состоянии компетентно и за счет собственных ресурсов решить эти проблемы.

Действительно, в статьях 15 и 16 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», определяющих вопросы местного значения, сказано, что органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств [8].

Следованию принципу системности и комплексности при формировании стратегического выбора означает рассмотрение приоритетных функций (видов деятельности), реализуемых на территории местного самоуправления, в контексте всей совокупности прогнозных социально-экономических характеристик и факторов развития муниципального образования.

Принцип системности и комплексности социально-экономического развития муниципального образования необходимо рассматривать в единстве с реализацией следующих принципов планирования [9]:

– принципа единого экономического и социального пространства, так как муниципальное образование, как уже было сказано, является открытой экономической и социальной системой и ее функционирование связано не только с воздействием внешней среды, но и с несовпадением административных и экономических границ, вследствие чего комплексное развитие одного муниципального образования тесно связано с другими, а системность плановых документов должна учитывать общие тенденции и приоритеты развития определенных территорий;

– принципа минимизации риска, так как в плановых документах должны быть учтены все возможные риски, связанные как с объективными, так и субъективными факторами;

– принципа эффективности, так как необходимо достижение больших результатов меньшими ресурсами, в кратчайшие сроки и наименьшими издержками;

– принципа профессионализма, так как он предполагает подбор специалистов из различных структур исполнительной власти, экономистов-экспертов, ученых и других участников организации разработки плановых и прогнозных документов, которые имеют опыт сбора, обобщения и анализа информации, а также подготовки проектов разных вариантов плановых и прогнозных документов.

1.2 Методические подходы к планированию социально-экономического

развития муниципального образования

Федеральной правовой основой, регламентирующей разработку органами местного самоуправления документов по вопросам территориального прогнозирования, планирования и программирования на текущий период, являются: Конституция Российской Федерации; Гражданский кодекс Российской Федерации; Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»; Федеральный закон от 6 октября 2006 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако для обеспечения единообразного и системного подхода к территориальному планированию и прогнозированию, как на уровне субъектов РФ, так и на уровне муниципальных образований, этих документов явно недостаточно [5].

В качестве основного планово-прогнозного документа муниципального образования целесообразно принять комплексную программу социально-экономического развития муниципального образования. В общем виде принципиальная схема формирования комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования приведена на рисунке 1.

Рисунок 1 - Принципиальная схема формирования комплексной программы

социально-экономического развития муниципального образования

Планово-прогнозные документы муниципальных образований разного уровня могут и должны отличаться друг от друга поставленными в них целями, путями и методами их достижения, а значит, содержанием разделов комплексных программ, количеством индикаторов и расчетных показателей и т.д. Однако базовые принципы, лежащие в основе разработки разделов комплексной программы, формирования систем индикаторов и расчета показателей должны соблюдаться как для поселения с численностью населения в 300 человек, так и для городского округа с населением более 1 млн. человек.

Двухуровневая система местного самоуправления (городской округ, муниципальный район и городские, сельские поселения) предопределяет два типа комплексных программ. Для первого уровня муниципальных образований (городской округ, муниципальный район) комплексная программа включает в себя концепцию, стратегический (при необходимости), долгосрочный, среднесрочный, текущий планы, а для муниципальных районов – и приоритетные направления развития входящих в них поселений.

Для второго уровня (поселений), так как задачи формирования приоритетов развития поселения на долгосрочный период решаются ими в рамках единой концепции социально- экономического развития совместно с муниципальными районами, комплексная программа может не содержать раздела долгосрочного планирования. При этом соблюдение принципов территориального планирования требует непосредственного участия местного самоуправления поселений в разработке и утверждении этих разделов программ.

Методика построения комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований должна предполагать формирование конечного документа по методу «матрешки», когда локальные и промежуточные цели подаются как цели, обеспечивающие реализацию стратегических целей. Индикаторы плановых разделов сводятся в одну или несколько таблиц, а планы мероприятий по выполнению долгосрочных целей включают в себя план первоочередных шагов, обеспечивающих одновременно и реализацию текущего (годового) плана и т.д.

Работа по формированию комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования предполагает выполнение трех последовательно реализуемых этапов: организационно-подготовительный, прогнозно-аналитический и этап планирования [5].

1) Организационно-подготовительный этап. Комплексная программа и планы социально-экономического развития муниципальных образований разрабатываются под эгидой органов исполнительной (распорядительной) власти местного самоуправления. Принятию главой муниципального образования постановления о начале работ над комплексной программой социально-экономического развития должно предшествовать решение, принятое и оформленное надлежащим образом представительным органом муниципального образования. Постановление также должно содержать в виде отдельного приложения уточненные цели планирования, постановки задач разработчикам, уточненные сроки их реализации, сроки завершения этапов плановых работ и результаты работы. Решение о разработке планов и программ социально-экономического развития на уровне сельских поселений с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 жителей должны принимать сходы граждан.

2) Прогнозно-аналитический этап. Второй этап работ по формированию комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований закладывает основу всех последующих этапов разработки и реализации комплексных программ. В связи с этим он должен выполняться с особой тщательностью. Итоговые документы этого этапа работы в полном или частичном объеме используются как при формировании долгосрочного, среднесрочного и текущего планов, так и при мониторинге и организации исполнения всей комплексной программы. Прогнозно-аналитический этап формирования комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования предполагает следующую последовательность работ:

         формирование и анализ информационной базы муниципальных образований;

         разработка концепции устойчивого развития муниципальных образований;

         разработка стратегического плана социально-экономического развития муниципального образования.

Разработка стратегического плана в качестве отдельного раздела комплексной программы социально-экономического развития муниципальных образований актуальна лишь для крупных городских округов. Для муниципальных районов, городских и сельских поселений более рациональным является определение стратегических приоритетов или приоритетных направлений развития экономики и социальной сферы. При этом приоритетные направления развития поселений должны входить в качестве составных элементов в концепцию развития соответствующих муниципальных районов.

Формирование и анализ информационной базы. Данный раздел является для каждого муниципального образования уникальным и, прежде всего, во многом зависит от имеющейся в наличии системы мониторинга социально-экономических процессов. Мониторинг текущего состояния муниципального образования должен проводиться на основе данных, полученных из трех источников [10].

Во-первых, это данные территориальных органов государственной статистики, Федеральной службы по налогам и сборам и других ведомств, располагающих необходимой информацией, а также данные, представляемые на договорной основе предприятиями реального сектора экономики. Во-вторых, это информация по величине ресурсного и природного потенциалов, имеющихся в распоряжении отраслевых подразделений администрации муниципального образования, а также соответствующих специализированных организаций, отвечающих за реализацию вопросов местного значения на территории муниципального образования. В-третьих, это результаты репрезентативного опроса представителей всех слоев местного сообщества. Очень важно, чтобы изучение мнения затрагивало все слои местного сообщества.