Служебная тайна

Служебная тайна

На сегодняшний день в российском законодательстве мы не найдем однозначного определения служебной тайны (СТ). Вместе с тем, проведя анализ нормативной базы, можно выявить содержание и основные принципы отнесения информации к СТ.

 

По сути, СТ - это информация, доступ к которой ограничен органами государственной власти на основании законодательства и не подлежит разглашению, кроме строго очерченных случаев.

 

Согласно Указу Президента РФ от 06.03.1997 № 188 «Об утверждении перечня  сведений конфиденциального характера» СТ представляет собой служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом РФ и федеральными законами. Однако ссылка на гражданское законодательство в данном случае весьма спорна, поскольку норм, каким-либо образом регламентирующих СТ, оно не содержит. Статьи, регулирующие секреты производства (ноу-хау), относятся к институту коммерческой тайны и не могут являться источниками правового регулирования правоотношений в области оборота СТ. Помимо этого, используемый в указе термин «служебные сведения» не позволяет нам как правоприменителям понять, что же входит в состав данных сведений, а соответственно, и выполнять требование правового акта.

 

Для того чтобы разобраться в  сущности института СТ, попробуем обратиться к утвержденному Правительством РФ в 1994 г. Положению о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти (Постановление № 1233).

 

При анализе юридической конструкции  Положения уже из его названия напрашивается вывод, что постановление  распространяется исключительно на федеральные органы исполнительной власти, что, по нашему мнению, не позволяет  руководствоваться данными нормами, к примеру, органам исполнительной власти субъектов или муниципальных  образований.

 

Положение направлено на урегулирование вопросов, связанных с обращением информации в федеральных органах  исполнительной власти, а также в  подведомственных им предприятиях, в  учреждениях и организациях. Определена пометка конфиденциальности информации - «для служебного пользования». В соответствии с Положением к служебной информации ограниченного распространения относится несекретная информация, касающаяся деятельности организаций, ограничение на распространение которой диктуется служебной необходимостью.

 

Положение предписывает руководителям  федеральных органов исполнительной власти в пределах своей компетенции  определять категорию должностных  лиц, уполномоченных относить служебную  информацию к разряду ограниченного  распространения, обеспечивать ее защиту и т.д. Таким образом, напрашивается  вывод, что потенциальными носителями СТ являются, как минимум, все служащие, которые работают в органах законодательной, исполнительной и судебной власти, а также в подведомственных им предприятиях, учреждениях и организациях.

 

Положением определен перечень информации, которая не может иметь  статус ограниченного распространения:

акты законодательства, устанавливающие  правовой статус государственных органов, организаций, общественных объединений, а также права, свободы и обязанности  граждан, порядок их реализации;

сведения о чрезвычайных ситуациях, опасных природных явлениях и  процессах, экологическая, гидрометеорологическая, гидрогеологическая, демографическая, санитарно-эпидемиологическая и другая информация, необходимая для обеспечения  безопасного существования населенных пунктов, граждан и населения  в целом, а также производственных объектов;

описание структуры органа исполнительной власти, его функций, направлений  и форм деятельности, а также его  адрес;

порядок рассмотрения и разрешения заявлений, а также обращений  граждан и юридических лиц;

решения по заявлениям и обращениям граждан и юридических лиц, рассмотренным  в установленном порядке;

сведения об исполнении бюджета  и использовании других государственных  ресурсов, о состоянии экономики  и потребностей населения;

документы, накапливаемые в открытых фондах библиотек и архивов, информационных системах организаций, необходимые  для реализации прав, свобод и обязанностей граждан.

 

В последнее время все чаще стали  появляться публикации, в которых  правозащитники выражают озабоченность  по поводу того, что среди информации, на которую не могут распространяться ограничения по доступу, не указана  информация о фактах нарушения законности органами государственной власти и  их должностными лицами. Подобное «упущение» позволяет должностным лицам  существенно ограничивать доступ к  материалам служебных расследований  негативной деятельности аппарата и  прочим недоработкам. Вместе с тем, на наш взгляд, начинающий действовать  с 01.01.2010 Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа  к информации о деятельности государственных  органов и органов местного самоуправления»  должен разрядить обстановку и хотя бы на время снизить накал страстей в научном мире.

 

В социалистический период развития России институт СТ входил в более широкую категорию «государственные секреты» и занимал определенную нишу в отечественной системе ограничений на доступ к информации. Вступление в силу Закона РФ «О государственной тайне» де-факто привело к ликвидации института СТ, т.к. гриф «секретно» стал использоваться исключительно для обозначения сведений, составляющих государственную тайну определенного уровня важности, что явилось, по мнению ряда ученых, серьезной недоработкой с точки зрения системного подхода к защите государственно значимой информации.

 

Несмотря на практически полное отсутствие нормативного регулирования  в сфере отнесения сведений к  СТ и их защиты, нормы о СТ мы найдем более чем в 40 федеральных законах, в том числе: ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», ФКЗ «О Правительстве РФ», ФЗ «Об основах муниципальной службы Российской Федерации», ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций», ФЗ «О рынке ценных бумаг» и в иных. При этом необходимо акцентировать внимание на разнообразие правовых подходов, получивших закрепление в законодательстве. Так, в ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций» упоминается СТ кредитной организации (ст. 41), в ФЗ «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами» в органах исполнительной власти циркулирует «конфиденциальная информация» (ст. 18), в ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» и ряде других законов используется термин «служебная информация», в ФЗ «О таможенном тарифе» имеет место оборот информации, составляющей конфиденциальную информацию (ст. 14), Федеральный закон № 119-ФЗ от 20.08.2004 «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» предусматривает в ряду мер безопасности в отношении защищаемого лица обеспечение конфиденциальности сведений о нем. Эти примеры свидетельствуют о том, что не только терминология, но и содержание института служебной информации не имеет в законодательстве однозначного понимания. По-разному решается в законодательстве вопрос о структуре конфиденциальной информации и соотношении различных видов тайн.

 

Правовое регулирование на уровне федерального закона позволило бы заложить правовой фундамент для формирования системы оборота и защиты определенной категории сведений, составляющих СТ, обеспечить более эффективную реализацию конституционных принципов в части соблюдения баланса прав граждан на доступ к информации и ограничений таких прав в целях обороны, безопасности государства, прав граждан на защиту частной жизни.

 

Перед началом 2005 г. в Государственную  Думу ФС РФ был внесен проект закона «О служебной тайне», разработанный  группой депутатов во главе с  М.Гришанковым. Основные концептуальные положения законопроекта состояли в следующем:

 

1. СТ понимается как сведения, создаваемые или накапливаемые в органах государственной власти, органах местного самоуправления и создаваемых ими организациях и включающие как собственно сведения о деятельности конкретных органа или организации, так и полученные от иных субъектов сведения конфиденциального характера.

 

2. В режиме СТ должны охраняться переданные в указанные органы и организации сведения, составляющие коммерческую, банковскую, профессиональную тайну, информация о гражданах (персональные данные), секреты производства. Этот принцип позволяет защитить права различных субъектов, передающих важную для них информацию в органы власти и подведомственные им организации.

 

3. Исходя из общественных и  государственных интересов, законопроект  устанавливал ограничения на  отнесение сведений к СТ.

 

4. Устанавливались права, обязанности  и ответственность руководителей  органов государственной власти  при отнесении сведений к СТ.

 

5. Согласно законопроекту органы  местного самоуправления не наделяются  правомочиями по отнесению сведений  к СТ. Вместе с тем эти органы  получают из органов и организаций  сведения, составляющие СТ, поэтому они обязаны обеспечить соответствующий режим хранения и использования указанных сведений.

 

6. Обязанности по соблюдению  режима СТ должны включаться в трудовой договор, заключаемый с работником органа власти. Эти обязанности могут сохраняться после окончания трудового договора, если соответствующие обязательства были включены в него или оформлены специальным соглашением (ст. 11 законопроекта). В случае разглашения СТ трудовой договор может быть расторгнут, согласно Трудовому кодексу РФ.

 

7. Согласно законопроекту действие  режима СТ должно быть ограничено во времени: законопроектом установлен максимальный срок - 10 лет, по истечении которого ограничения на распространение сведений снимаются. Заинтересованные лица вправе поставить вопрос о досрочном снятии ограничений на распространение сведений, составляющих СТ.

 

8. Законопроект учитывает необходимость  установления переходного периода  при формировании института СТ. Это связано с наличием в  различных хранилищах (архивы, библиотеки) огромных объемов документов, имеющих  на протяжении десятков лет  пометку «Для служебного пользования». Вместе с тем органам государственной  власти, органам местного самоуправления  и их организациям в течение  5 лет с момента вступления  в силу Федерального закона  предоставляется возможность решить  вопрос о переводе в режим  служебной тайны сведений, имевших  гриф «Секретно» и составлявших  СТ до вступления в силу Указа Президента РФ от 30.11.1995 № 1203 «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне». Целесообразность ограничения доступа к этим документам должна быть обоснованно подтверждена, либо ограничения должны быть сняты.

 

Однако данный законопроект до сегодняшнего дня находится на проработке в Комитете Государственной Думы по безопасности без каких-либо надежд на активизацию работы над ним.

 

Но работать со СТ необходимо и сегодня. Используя аналитический и системный метод исследования нормативных предписаний, попробуем дать следующее определение СТ.

 

Итак, к СТ, за исключением информации, составляющей государственную тайну, относится информация о деятельности государственных органов и их служащих, представляющая не коммерческий, а государственный интерес, а также иная конфиденциальная информация, составляющая частную, коммерческую тайну субъекта, полученная государственным органом в пределах своей компетенции для выполнения возложенных на него функций.

 

Следовательно, информация может быть отнесена к СТ, если она отвечает следующим требованиям:

 

1. Отнесена федеральным законом к служебной информации о деятельности государственных органов, доступ к которой ограничен по закону или в силу служебной необходимости.

 

2. Является конфиденциальной информацией  другого лица (коммерческая тайна,  банковская тайна, тайна частной  жизни и т.п.).

 

3. Не является государственной  тайной и не попадает под  перечень информации, составляющей  государственную тайну. 

 

4. Получена представителем государственного органа или органа местного самоуправления только в силу исполнения обязанностей по службе в случаях и в порядке, установленных федеральным законодательством, и имеет действительную или потенциальную ценность в силу неизвестности ее третьим лицам.

 

Позволим себе сделать еще одно обобщающее определение СТ: это охраняемая законом конфиденциальная информация о деятельности государственных органов, доступ к которой ограничен в силу служебной необходимости, а также ставшая известной в государственных органах и органах местного самоуправления только на законном основании.

 

Возможны другие варианты: СТ - несекретные сведения, ограничение в распространении которых диктуется служебной необходимостью в органах государственной власти, в подведомственных им предприятиях.

 

С позиций документоведения СТ - это документированная информация, составляющая негосударственную тайну (т.е. то, что не относится к государственной тайне), ограниченного распространения, доступ к которой ограничен владельцем или обладателем документированной информации, не связанной с предпринимательской (коммерческой) деятельностью.

 

Интересно рассмотреть организацию  вопроса оборота служебной информации на уровне субъекта РФ. На уровне Москвы порядок работы с документами, содержащими  служебную информацию ограниченного  распространения, определяется разд. 11 Регламента Правительства Москвы, утвержденного  постановлением Правительства Москвы от 21.02.2006 № 112-ПП. Апрельскими изменениями  в данный акт был внесен ряд  значимых поправок, призванных упорядочить  работу с документами, имеющими пометку  «для служебного пользования».