Прокурорский надзор

А пока государство реализует  и еще долго будет осуществлять свою надзорно - контрольную функцию посредством прокуратуры, надо определить стратегию ее надзорной деятельности.

Совершенно убежден  в правильности заявления А. Мыцыкова о том, что прокуратуре "нужно  не настаивать на восстановлении прежних или получении новых функций и полномочий, а, что называется, осмотреться". В плане общего надзора автор предложил отказаться от широкозахватного подхода и сосредоточить усилия на стратегических направлениях, делающих заметным общественно полезный результат прокурорских акций. Я бы добавил сюда еще два предложения.

Первое. В законодательном  порядке ограничить сферу прокурорского  надзора за исполнением законов  и законностью правовых актов  только органами власти, управления и  контроля, так как в деятельность коммерческих и некоммерческих организаций прокуратура, исходя из ее места в правовой системе государства, должна вмешиваться лишь в случаях нарушения конституционных прав и свобод граждан. Целесообразно вернуться к очень удачной редакции Закона о прокуратуре 1995 г., которая устанавливала четкие пределы общего надзора и позволяла, с одной стороны, отвергнуть обвинения прокуратуры в необъективном и некомпетентном вмешательстве в хозяйственную деятельность организаций, а с другой - подчеркнуть ее роль как правозащитного органа.

Второе. В надзоре за соблюдением прав и свобод человека и гражданина средства их судебной защиты использовать, в строгом соответствии с требованиями части 4 ст. 27 Закона о прокуратуре, только применительно  к определенной группе субъектов (несовершеннолетние, инвалиды, престарелые, другие слабо защищенные в социальном плане лица) или при наличии общественного (неперсонифицированного, безгласного) интереса.

Следовало бы более внимательно  взглянуть и на такой объект общего надзора, как судебные приставы. Они исполняют судебные решения, обеспечивают порядок в судах, безопасность судей, и не совсем понятно, почему законодатель освободил судебную власть от обязанности постоянного контроля за их деятельностью и возложил надзор на прокуратуру. Законность деятельности судебных приставов должна преимущественно контролироваться судами, и только в какой-то части (о чем еще стоит поразмышлять и оглянуться на отечественный дореволюционный и зарубежный опыт) целесообразно сохранить прокурорский надзор за исполнением ими законов.

Непонятно также стремление некоторых наших коллег любой  ценой отстоять обязанность органов  прокуратуры обеспечивать тотальную  проверку законности и обоснованности судебных решений по гражданским  делам. По существу, прокурорские проверки судебных решений в сроки на кассационное обжалование стали подменять внутриведомственный судебный контроль и надзор. Кому и зачем это нужно? Судебная власть заявляет о своей независимости и самостоятельности, следовательно, она вполне способна сама обеспечивать законность в гражданском судопроизводстве, тем более что там всегда есть заинтересованные стороны, могущие обжаловать незаконное или необоснованное решение в вышестоящую инстанцию. Роль прокурора в обеспечении законности в гражданском, так же как в арбитражном и административном, судопроизводстве вполне можно уже сегодня, безболезненно для государства и общества, ограничить проверкой решений по делам, рассмотренным с его участием.

Высвободившиеся в случае реализации предлагаемых мер ресурсы помогут сосредоточить усилия прокуратуры на решении действительно важнейших для страны задач.

Не менее важно правильно  определить направления дальнейшего  развития прокурорской деятельности в  сфере борьбы с преступностью.

"Двумя руками" поддерживаю  высказанное А. Мыцыковым мнение о необходимости сужения прокурорской подследственности. Если 10 - 15 лет назад, когда криминальная ситуация в стране характеризовалась относительной стабильностью, число уголовных дел, расследуемых прокуратурой, не было велико и не влияло на другие направления работы, то в нынешних условиях органы прокуратуры буквально захлебываются от растущего вала уголовных дел. К примеру, среднемесячная нагрузка на одного следователя прокуратуры в Костроме за 2000 г. составила 3,5 дела, а в Костромском (сельском) районе - 3,9 при среднероссийской 1,9 дела. В абсолютных цифрах 7 следователей прокуратуры города и один следователь района расследовали за год 250 уголовных дел. И это без учета дел, направленных по подследственности в другие органы, соединенных в одно производство, переданных для дальнейшего расследования в следственное управление прокуратуры области, а также материалов об отказе в возбуждении уголовного дела, по которым следователями проводились проверки в порядке ст. 109 УПК. Практика показывает, что следователи областного центра ежедневно, иногда и не по одному разу, выезжают на места происшествий (как правило, совместно с прокурором или заместителем), по каждому неочевидному или иному сложному преступлению участвуют в работе следственно - оперативных групп (руководят ими тоже, как правило, прокурор или заместитель). Затем еще необходимо обеспечить качественное расследование дел и проверку материалов. Если аналогичные данные приведут прокуроры Москвы, Санкт-Петербурга, Московской, Свердловской, Челябинской и других крупных областей, краев и республик, то они наверняка будут на порядок выше.

В результате на выполнение этой функции отвлекаются громадные  силы и средства, тратится более 50% рабочего времени всего оперативного состава  прокуратуры. Соответственно, страдают другие участки работы. В представлении же местной власти и общественности главным ответственным за нераскрытые убийства и другие "резонансные" преступления органом остается не милиция, а прокуратура, которая все больше превращается из органа надзора за законностью в специальный орган по раскрытию особо тяжких преступлений. На этом фоне выглядит мизерной доля расследуемых прокуратурой дел о должностных преступлениях и коррупции.

Изменить ситуацию может  лишь скорейшее поэтапное внесение поправок в ст. 126 УПК, направленных на передачу в ведение следователей других органов большинства преступлений из действующей прокурорской подследственности. За прокуратурой должны остаться дела о коррупции и преступлениях, совершенных работниками правоохранительных органов и судьями, а также право возбудить и принять к своему производству любое уголовное дело. Опасения, что изъятие из прокуратуры дел об изнасилованиях, убийствах, бандитизме, нарушениях правил охраны труда и других нанесет вред интересам борьбы с преступностью, напрасны. Следователи органов внутренних дел и сейчас вполне сносно расследуют дела о причинении тяжкого вреда здоровью, насильственных действиях сексуального характера, нарушениях правил дорожного движения, а в умении расследовать дела об экономических и должностных преступлениях ничуть не уступают прокурорским следователям. Безусловно, изменение подследственности должно сопровождаться подготовкой квалифицированных следственных кадров милиции и других правоохранительных органов.

Тогда прокурор сможет в  полной мере обеспечивать действенный  надзор за исполнением оперативно - розыскными и следственными органами своих обязанностей, и в первую очередь по раскрытию преступлений, защите жертв криминального насилия, соблюдению гарантированных Конституцией прав и свобод человека и гражданина, а также усилить координирующую роль в организации борьбы с преступностью и ее предупреждения.

И еще одна "больная" проблема - участие прокурора в  уголовном судопроизводстве. Здесь  я не соглашусь с выводами А. Мыцыкова. Конечно, существующими штатами прокуратура не в состоянии поддерживать государственное обвинение по всем делам районной подсудности. Но и совсем уйти от этого мы не вправе, поскольку принцип состязательности в уголовном судопроизводстве закреплен в Конституции РФ, международно - правовых актах и требует того, чтобы обвинительную функцию в суде выполнял прокурор, а не судья. Значит, к "стопроцентному" поддержанию обвинения прокуратура должна готовиться, и в первую очередь путем высвобождения времени и кадров за счет упразднения или сокращения ряда других обязанностей. Задачу проверки в сроки на кассационное обжалование всех рассмотренных судом уголовных дел нельзя назвать "некорректной", поскольку, в отличие от гражданского или арбитражного судопроизводства, в уголовном процессе инициатором судебного разбирательства является сам прокурор, утвердивший обвинительное заключение и направивший дело в суд. Следовательно, прокурор же обязан в рамках функции уголовного преследования добиваться вынесения судом законного и обоснованного постановления по каждому делу (что верно отметил в своем отклике на статью А. Мыцыкова прокурор Омской области С. Казаков).²² Сказанному можно подвести следующие итоги.

Положения Конституции  РФ, международно - правовых актов, ратифицированных Россией, объективно требуют реформирования правовой системы государства и в рамках этого процесса - дальнейшего развития и совершенствования функций прокуратуры.

Такое развитие и совершенствование  должно осуществляться по пути постепенного, поэтапного, согласованного с развитием судебных и иных правовых учреждений, освобождения прокуратуры от несвойственных ей в демократическом государстве обязанностей вмешательства в хозяйственную деятельность, решения правовых вопросов, относящихся к компетенции суда, сплошной проверки законности судебных актов по гражданским, арбитражным и административным делам, надзора за исполнением законов органами, которые обслуживают судебную власть и должны контролироваться ею, расследования общеуголовных преступлений.

Полученные штатные  и организационные ресурсы должны быть использованы для укрепления стратегических направлений прокурорского надзора  за исполнением законов, правозащитных  возможностей прокуратуры, функций  уголовного преследования в судебных стадиях.

Реализация этих предложений  позволит существенно поднять авторитет  прокуратуры в российском обществе, наглядно показать истинную роль и  место прокуратуры в формирующемся  российском государстве, сохранить  ее как уникальный орган обеспечения  правопорядка, устранить условия для нападок на нее со стороны определенных политических сил.

Выиграет от таких  преобразований не только сама прокуратура, но и все российское общество.

 

 

¹ Петрухин И.Л. Прокурорский надзор и судебная власть: Учеб. пособие. М.: Проспект, 2001. С. 148.

² Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. 2-е изд. СПб., 2004. С. 300 - 304.

³ Кокошкин Ф.Ф. Лекции по общему государственному праву. М., 2004. С. 161 - 183.

⁴ Там же.

⁵ Там же.

⁶ Ергашев Е.Р. Принципы института надзора за исполнением законов // Исполнительное право. 2006. N 3.

⁷ Теория государства и права: Учеб. / Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. Екатеринбург, 1996. С. 131.

⁸ Ильин И.А. Теория права и государства. М., 2003. С. 288 - 289.

⁹ Цит. по: Колоколов Н.А. Судебная власть как общеправовой феномен: Дис. ... канд. юрид. наук // КонсультантПлюс.

¹⁰ Там же.

¹¹ Викторов И. Прокуратура: статус на рубеже тысячелетий // Законность. 2000. N 12. С. 22.

¹² СПС "КонсультантПлюс".

¹³ Бессарабов В.Г. Организация и деятельность российской прокуратуры. Нальчик: Эль-Фа, 2006. С. 46.

¹⁴ Российская газета. 29.07.1992. N 170.

¹⁵ Комментарий к Федеральному конституционному закону "О судебной системе Российской Федерации" / Отв. ред. первый заместитель Председателя Верховного Суда РФ В.И. Радченко. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство "Норма", 2003. С. 3.

¹⁶ Лукоянов Д. Место прокуратуры в государственном механизме // Законность. 2006. N 11; СПС "КонсультантПлюс".

¹⁷ Зайцева Е.А. Понятие принципа состязательности сторон и его соотношение с состязательными началами уголовного производства // "Черные дыры" в российском законодательстве. 2005. N 3. С. 249 - 259.

¹⁸ Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 20.02.1992. N 8. Ст. 366.

¹⁹ Байкин И.М. Взаимоотношения прокуратуры и судебной власти в системе разделения властей России // Российский судья. 2008. N 7. С. 7 - 8

²⁰ Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. 2-е изд. СПб.: Издательство "Юридический центр Пресс", 2004. С. 326 - 327.

²¹ Буянский С.Г. Прокуратура в условиях административно-правовой реформы: Монография. М.: Издательский дом "Буквовед", 2006. С. 107.

²² С. Казаков. Законность. 2000. № 3.