Прокурорский надзор

Нормальная сила власти не в мече, а в авторитетном влиянии ее волевого императива. Властвовать - значит как бы налагать свою волю на волю других; однако с тем, чтобы это наложение добровольно принималось теми, кто подчиняется"⁸

К высказыванию И.А. Ильина хотелось бы добавить: несмотря на то что определенные акты прокурорского реагирования не содержат властного предписания безусловно исполнить требования прокурора, лицо тем не менее должно такому требованию подчиниться, так как над ним довлеет боязнь наступления неблагоприятных последствий, как реальных, так и мнимых, даже зачастую ему самому неизвестных.

Поэтому видится правильной точка  зрения П.Л. Бергера, согласно которой  приказ субъекта, осуществляющего власть, - выраженная им воля по отношению к  объекту (то есть по отношению к тому, над кем власть субъекта осуществляется), в обязательном порядке сопровождается "угрозой" применения некой, а на самом деле зачастую гипотетической санкции в случае неповиновения. Данная угроза может быть выражена в самых различных формах: от ожидания воздействия на него грубой силы до высокорафинированных дипломатических ухищрений, вследствие чего у управляемого объекта порой постепенно вызревает уверенность в том, что его деятельность обусловлена уже не волей управляющего им субъекта, а его собственной волей.

Парадокс властеотношения (веление-подчинение) заключается в том, что для его возникновения и существования достаточно только одной этой угрозы. Более того, как ни странно это звучит, ее реализация для существования властеотношения просто недопустима. Объект властеотношения, как правило, хорошо чувствует ту условную границу в его действиях (бездействии), при пересечении которой ему неизбежно "придется столкнуться с различными реальными, хотя, как правило, воображаемыми последствиями".⁹

"В то же время и власти  без угрозы не существует. Как только объект власти утрачивает веру в реальность угрозы, власть бесследно исчезает".¹⁰

Современный статус прокуратуры России видится как самостоятельный  орган государственной власти, не входящий в традиционную триаду разделения властей, наделенный совокупностью методов и средств, с помощью которых государство управляет, координирует, подчиняет интересы поднадзорных субъектов единой государственной воле.

2 Прокуратура  и судебная власть

Научные исследования и  прокурорская практика свидетельствуют, что закрепленный в действующей Конституции РФ статус прокуратуры не соответствует ее фактическому месту и роли в системе государственно-правовых институтов. В ст. 129 Конституции лишь в самых общих чертах определен статус прокуратуры с указанием на то, что она является централизованной системой, организация и порядок деятельности которой определяются федеральным законом. Практика показала, что такого определения явно недостаточно для всестороннего и полномасштабного раскрытия роли прокуратуры в системе разделения властей России.

Более того, однозначно признано, что  помещение в Конституции ст. 129 о прокуратуре в разделе "Судебная власть" не соответствует правовому  статусу прокуратуры и приводит к ненужным дискуссиям о взаимоотношениях прокуратуры с судебной властью. Вполне очевидно, что прокуратура не является механизмом судебной власти, ибо она не осуществляет правосудия, ее полномочия совершенно не укладываются в прерогативы судебной власти; прокуратура - самостоятельный государственный орган, основной функцией которого является надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов на территории РФ.¹¹

Например, в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 12 марта 2001 г. N ГКПИ2001-526¹² установлено следующее: "Д. обратился в Верховный Суд РФ с жалобой, в которой изложил просьбу о вынесении "...судебного постановления, обязывающего Генеральную прокуратуру Российской Федерации исполнить свою основную государственную функцию - защитить Конституцию Российской Федерации и законы Российской Федерации, обязывающие обеспечить меня и членов моей семьи бесплатным жильем вне всякой очереди".

Верховный Суд РФ указал на то, что "в соответствии со ст. 10 Конституции  Российской Федерации органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. В соответствии с данным конституционным принципом суд не вправе выносить решения, обязывающие органы законодательной и исполнительной власти совершать либо не совершать какие-либо действия, запрещать или разрешать принимать какие-либо решения"

Таким образом, Верховный Суд РФ не придерживается позиций отнесения прокуратуры к судебной ветви власти.

В ходе проведения анкетирования 295 судьям российских регионов был задан вопрос: "Как Вы относитесь к мнению ряда ученых о том, что прокуратура  входит в судебную систему?" Только 15,5% опрошенных ответили - "полностью поддерживаю", "частично поддерживаю" - 6,2% и "полностью не поддерживаю" - 65,9%.¹³

Согласно статье 1 Закона от 26 июня 1992 г. N 3132-1 "О статусе судей  в Российской Федерации"¹⁴, судебная власть в Российской Федерации принадлежит только судам в лице судей и привлекаемых в установленных законом случаях к осуществлению правосудия представителей народа.

Судебная власть представлена в  Российской Федерации судебной системой и осуществляется посредством судопроизводства. Основу судебной власти составляют совокупность судебных органов¹⁵ и судебная деятельность по осуществлению правосудия (в соответствии с ч. 1 ст. 118 Конституции РФ осуществление правосудия - исключительная компетенция судов).

Как отмечает Д. Лукоянов, "если прокуратура будет включена в судебную власть, то это будет нарушать принцип состязательности, действующий в процессуальном праве"¹⁶

Так, профессор В.П. Божьев, проведя анализ активной деятельности Конституционного Суда РФ по реформированию уголовно-процессуального законодательства, которую он назвал "тихой революцией", отмечает, что "Конституционный Суд постепенно и последовательно в своих постановлениях проводит тенденцию на расширение действия принципа состязательности в уголовном процессе". По мнению Е.А. Зайцевой, "принятие Конституционным Судом РФ ряда постановлений и определений было направлено либо на укрепление равноправия сторон, либо на создание такого режима осуществления судебной деятельности, который бы исключал любую возможность выполнения судом несвойственной ему функции обвинения"¹⁷.

Согласно ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре РФ"¹⁸ <10> прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

В целях обеспечения  верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и  государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, федеральными агентствами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Исходя из содержания вышеизложенных норм, прокуратуре в  большей мере свойственны функции  исполнительной ветви власти.¹⁹

Как верно заметил  Н.М. Коркунов, "вся организация  административных учреждений построена на внутренней иерархической зависимости отдельных органов, так что низший действует по прямым указаниям высших. Судебные же установления все, даже самые низшие, постановляют свои решения совершенно самостоятельно, ничьим указаниям не подчиняясь".²⁰

Так, согласно ч. 2 ст. 13 ФЗ "О прокуратуре РФ", прокуроры  городов и районов, прокуроры  специализированных прокуратур назначаются  на должность и освобождаются  от должности Генеральным прокурором Российской Федерации, подчинены и  подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору Российской Федерации.

Тогда как согласно ч. 1 ст. 120 Конституции РФ судьи независимы и подчиняются только Конституции  Российской Федерации и федеральному закону.

В соответствии с ч. 2 ст. 21 ФЗ "О прокуратуре РФ" при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Органы прокуратуры, так  же как и контролирующие органы исполнительной ветви власти, могут действовать  в силу внутреннего побуждения, т.е. самостоятельно инициировать плановые проверки. Как правило, основанием для  проведения подобных проверок служат указания вышестоящей прокуратуры. Кроме того, основанием для проведения проверки прокурором служит получение информации не только в письменной форме, но и в устной. Это также может быть информация из СМИ, материалы судебного и административного дела и иные данные, свидетельствующие о нарушении законов.

Поэтому прав С.Г. Буянский, утверждая, что "судебный контроль не обладает свойством инициативности и не может обладать по объективным  причинам. Судья, с каким бы нарушением закона, прав и свобод человека и гражданина ни сталкивался, сам, по своей инициативе ничего сделать для устранения этих нарушений не в состоянии до тех пор, пока ущемленная в правах сторона или прокурор в ее интересах не обратятся в суд.

Следует также учитывать  и другой существенный момент: есть немало нарушений закона, по которым ни одна из сторон не заинтересована обращаться в суд, а следовательно, без инициативного вмешательства прокурора данные нарушения не могут быть устранены в судебном порядке. К таким нарушениям можно отнести незаконные решения органов власти и местного самоуправления о предоставлении необоснованных льгот отдельным организациям, предпринимателям, гражданам, где отсутствует "ущемленная сторона", которая может возбудить судебное дело; незаконные решения следователя о прекращении уголовного дела (например, о хищении государственного имущества, злоупотреблении властью и т.п.), а также о необоснованном освобождении от уголовной ответственности лиц, причинивших ущерб. В этом заключается объективная ограниченность судебного контроля, которому не присуща проверочная деятельность, а значит, способность не только фиксировать и устранять нарушения закона, но и выявлять, и пресекать их. Прокурор, исходя из постоянного и непрерывного характера надзора, обязан самостоятельно, по собственной инициативе проверять законность действий и решений поднадзорных объектов и лиц с целью выявления, пресечения и устранения нарушений закона, восстановления нарушенных прав".²¹

Однако прокуратура  представляет собой независимую  от других систему государственных органов - она не входит в систему органов судебной власти, по существу являясь самостоятельной ветвью государственной власти.

С учетом изложенного  представляется целесообразным при  принятии новой Конституции РФ или  внесении в нее изменений учесть отмеченный недостаток и вынести прокуратуру из главы "Судебная власть" в отдельную главу Конституции.

3 Проблемы  и решения прокурорского надзора

В настоящее время  поднят вопрос о том, по какому пути должен развиваться надзор прокуратуры за исполнением законов (общий надзор) - сужения или расширения своей сферы и применяемых полномочий. Остроту этому вопросу сегодня придает тот факт, что в Госдуме находится на рассмотрении законопроект группы депутатских фракций "правой" ориентации (СПС, "Яблоко", ОВР), предусматривающий полное изъятие у прокуратуры функции надзора за исполнением законов в сфере экономической и социальной деятельности, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, поэтому его обсуждение переходит из чисто ведомственной в политическую плоскость.

Общеизвестно, что российская прокуратура исторически сформировалась как орган государственного надзора  за исполнением законов. Надзор остается ведущей функцией прокуратуры, и  это вполне обоснованно с точки  зрения не только отечественных традиций, но и уровня социально - экономического и политического развития российского общества, правовой культуры населения и, самое главное, - уровня развития судебной власти и других элементов правовой системы государства, их готовности взять на себя значительную часть надзорных полномочий прокуратуры. Зарубежные эксперты и радикальные отечественные реформаторы, заявляя об общем надзоре прокуратуры как анахронизме, вредном пережитке советского прошлого, этого не понимают либо не хотят понимать.

Неотъемлемый атрибут  любого государства - надзор и контроль за соблюдением издаваемых в нем  законов. В федеративном государстве  особое значение приобретает надзор верховной власти за соблюдением  Конституции и федеральных законов  субъектами Федерации. Чем более развита правовая система государства, тем больше эта функция перемещается от чиновничьих структур к судебным. О приоритете судебного контроля за законностью, соблюдением прав и свобод граждан говорится и в международно - правовых актах, ратифицированных Российской Федерацией в последние годы в связи с приобретением статуса самостоятельного члена ООН и вступлением в Совет Европы. Однако нельзя взять и просто изъять у прокуратуры надзорную функцию, поскольку этому препятствуют объективные причины и прежде всего то обстоятельство, что без такой функции прокуратуры существование государства невозможно.

Следовательно, признавая  необходимость и неизбежность в  перспективе передачи части общенадзорных  полномочий прокуратуры другим элементам  правовой системы государства, следует говорить о постепенности, поэтапности такой передачи, дабы не нанести непоправимый ущерб интересам законности и правопорядка в стране. Она может осуществляться по мере создания административных, трудовых и иных федеральных судов, учреждения уставных судов и уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации, других правовых институтов, способных принять от прокуратуры функцию надзора за законностью в экономической, социальной и административной сферах. Если учесть, что до сих пор в зародышевом состоянии находятся мировые суды (закон о них был принят еще в 1998 г.), то начало деятельности административных судов и иных перечисленных учреждений можно прогнозировать не ранее чем через несколько лет.