Прокуратура советского и постсоветского периода

Общегосударственная значимость возложенных на прокуратуру  функций предопределила ее статус как  конституционного органа, закрепленного  в главе 7 Конституции Российской Федерации «Судебная власть», принятой 12 декабря 1993 года.     

Крупным шагом в стабилизации системы, оформлении ее государственно-правового статуса  явился принятый 17 ноября 1995 года, впоследствии изменявшийся и дополнявшийся, Федеральный  закон «О прокуратуре Российской Федерации».     

В результате законодательных преобразований прокуратура  России окончательно сформировалась как  структурно и функционально самостоятельный  государственный орган, не входящий ни в одну из ветвей власти.        
 
 
 
 

§ 3. Функции и направления  деятельности органов  прокуратуры

1. Функция - это  ключевая правовая категория,  которая раскрывает и объясняет  содержание, структуру и пределы  деятельности прокуратуры. Федеральный  закон «О прокуратуре Российской  Федерации» содержит указание  на функции в ряде норм. Определяя  понятие прокуратуры, Закон (ст. 1) раскрывает его через основную  функцию- надзор за соблюдением  Конституции РФ и исполнением  законов, но при этом подчеркивается, что «прокуратура Российской  Федерации выполняет и иные  функции, установленные федеральными законами. В Законе о прокуратуре содержится, по существу, перечень основных функций прокуратуры (п. 2 ст. 1).

Главной функцией прокуратуры является надзор за исполнением  законов. В зависимости от сфер правовых отношений, в которых осуществляется деятельность прокуратуры (исполнительно-распорядительная деятельность органов управления; деятельность органов предварительного следствия; действия органов исполнения судебных решений и др.), надзорная функция подразделяется на подфункции. В их числе:

надзор за исполнением  законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

надзор за соблюдением  прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

надзор за исполнением  законов органами, осуществляющими  оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

надзор за исполнением  законов администрациями органов  и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры

Глава 18. Прокуратура  Российской Федерации

331

принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

В сфере рассмотрения дел судами прокурор участвует во всех судебных инстанциях. Законом  выделена задача вносить представления  на противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. Следует подчеркнуть, что прокуроры осуществляют надзор не за судами, которые независимы при отправлении правосудия и подчиняются только закону.

Самостоятельная функция прокуратуры - уголовное  преследование за совершение преступлений. Она заключается в полномочии прокурора возбудить уголовное дело о любом преступлении, поручить производство расследования соответствующему следователю, органу дознания либо принять расследование по делу о любом преступлении к своему производству, выступать государственным обвинителем по уголовным делам в судах.

Самостоятельной функцией является координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов  по борьбе с преступностью.

2. Надзор за  исполнением законов - сложная  по содержанию функция прокуратуры,  распространяется на многие урегулированные  законом сферы правовых отношений.  Для осуществления надзора в  различных сферах используются  различные правовые средства. При  этом акты прокурорского реагирования  носят информационный характер. Когда, например, прокурор опротестовывает  незаконный, по его мнению, правовой  акт органа управления, он лишь требует от этого органа или иной властной структуры, например, вышестоящей инстанции, принять решение по существу. Однако решение по протесту или представлению прокурора об устранении нарушений закона принимает либо орган управления, либо суд. В сфере осуществления дознания и предварительного следствия, а также исполнения наказаний полномочия прокурора носят властно-распорядительный характер.

Прокурорский  надзор состоит в наблюдении за законностью  решений должностных лиц органов  власти и управления, хозяйствующих  субъектов, объединений, затрагивающих права и законные интересы граждан, общества и государства, в принятии предусмотренных законом мер к устранению нарушений законов и способствующих им обстоятельств, восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к ответственности.

Каждая из отраслевых функций надзора имеет относительно самостоятельный предмет ведения, или предмет надзора, который отражает специфику деятельности органов прокуратуры в соответствующей сфере правовых отношений (ст. 21, 26, 29, 32 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). В сфере судопроизводства предмет деятельности, полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством Российской Федерации.

332

Раздел V. Прокуратура  Российской Федерации

Глава 18. Прокуратура  Российской Федерации

333

Полномочия прокуроров при осуществлении надзорных  подфункций имеют во многом общие  по форме правовые средства: требование, протест, постановление, представление, которые при решении вопроса об ответственности (уголовной, материальной, гражданско-правовой, административной, дисциплинарной) получают конкретизированные форму и содержание.

Органы прокуратуры  осуществляют надзор за исполнением  действующих на ее территории законов. Однако это не означает, что органы прокуратуры не связаны с осуществлением надзора за исполнением нормативных указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Многие федеральные законы сформулированы таким образом (бланкетно, отсылочно), что механизм их исполнения формируется посредством применения этих нормативных актов.

Органы прокуратуры  осуществляют надзор за соблюдением  действующих на территории Российской Федерации конституций республик, уставов (основных законов) иных субъектов Федерации, а также законов субъектов Российской Федерации по вопросам их ведения.

Общепризнанные  принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (п. 4 ст. 15 Конституции РФ). Поэтому прокурор осуществляет надзор за исполнением норм вступивших в установленном порядке в силу международных договоров Российской Федерации.

3. Уголовное  преследование представляет собой  процессуальную деятельность, которая осуществляется стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления (п. 55 ст. 5 УПК РФ). Прокурор является должностным лицом, уполномоченным в соответствии со своей компетенцией осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства (п. 1 ст. 37 УПК РФ). Прокуратура осуществляет эту функцию наряду с другими правоохранительными органами, наделенными функцией расследования преступлений путем предварительного следствия и (или) дознания.

Каждая государственно-правовая структура (в том числе прокуратура), наделенная функцией предварительного расследования преступлений и имеющая  для этого соответствующий аппарат (МВД, Государственный таможенный комитет, налоговая полиция, Федеральная  служба безопасности и др.), осуществляет расследование преступлений в соответствии с подследственностью, установленной уголовно-процессуальным законом.

Особенности полномочий прокуроров в этой сфере деятельности проявляются в том, что прокурор вправе возбудить уголовное дело о любом пре-

ступлении, принять  к своему производству или поручить его расследование следователю, дознавателю или нижестоящему прокурору (ст. 37 УПК РФ). \ Основанием для принятия указанных решений могут быть: учет состояния , законности при расследовании  преступлений; уровень квалификации соответствующих работников правоохранительных органов и их кадрового обеспечения в целом; иные обстоятельства.

4. Участие в  правотворческой деятельности. На  различных этапах го-I сударственного  строительства органы прокуратуры  осуществляли функцию ! участия  в правотворческой деятельности  в различных формах. Конституция РФ 1993 г. не предусмотрела у Генерального прокурора права законодательной инициативы, которой он наделялся (ранее действовавшими кон-! ституциями) в течение длительного времени. Статья 9 Федерального закона , «О прокуратуре Российской Федерации» отчасти компенсирует отсутствие [ такого права. Генеральный прокурор РФ, подчиненные ему прокуроры . вносят в законодательные органы и органы, обладающие правом законода-\ тельной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и 1 иных правовых актов.

Обращения Генерального прокурора РФ с соответствующими предло-кениями по поводу законодательства рассматриваются в обычном порядке. Эдобренное и рассмотренное надлежащим образом обращение Генерального прокурора РФ, доработанное либо в неизменном виде, вносится в законодательный орган самим субъектом законодательной инициативы уже от своего имени.

Конституциями (уставами) ряда субъектов Российской Федерации про-•курорам предоставляется  право законодательной инициативы в соответствующем законодательном (представительном) органе власти. Так, уставами «основными законами) Новгородской области (ст. 30), Иркутской области |(ст. 27), Свердловской области (ст. 66) и других субъектов Российской (федерации соответствующий прокурор наделен правом законодательной |инициативы.

Прокуроры всех уровней систематически накапливают  и оценивают (информацию о соответствии действующих законов потребностям правово-|го регулирования общественных отношений, а также о пробелах и иных [дефектах правового регулирования, о необходимости дать толкование законам или отдельным их нормам, реализуют ее, давая предложения о правовом регулировании компетентным органам соответствующего уровня, |при необходимости представляют ее вышестоящему прокурору.

Координацию и  согласование усилий органов прокуратуры  в процессе •осуществления работы по участию в правотворческой  деятельности осуществляют управление правового обеспечения Генеральной прокуратуры РФ и соответствующие структуры прокуратур [субъектов Федерации.

334

Раздел V. Прокуратура  Российской Федерации

Глава 18. Прокуратура  Российской Федерации

335

5. Координация  деятельности правоохранительных  органов - эта

функция прокуратуры  состоит в обеспечении согласованного взаимодействия соответствующих государственных структур, наделенных специальными полномочиями в сфере противодействия преступности. Координация преследует цель наиболее успешно осуществлять меры по выявлению, раскрытию, расследованию преступлений, принимать или рекомендовать компетентным органам меры по устранению обстоятельств, способствующих совершению преступлений. Таким образом, предметом координации является упорядочение, оптимизация взаимодействия правоохранительных органов при выполнении их общей задачи, но осуществляемой посредством присущих каждому из этих органов правовых, организационных, информационных и иных средств, форм и методов. Координация обеспечивает кооперацию, взаимодополнение, сложение сил и средств, позволяющих получать качественно новые по своему содержанию и значимости результаты в сфере борьбы с преступностью.

Существует отдельное  понятие «основные направления  деятельности» органов прокуратуры, тесно связанное с понятием «функции». Прокуратура не должна и не может подменять другие государственно-правовые структуры по обеспечению законности, с одинаковой интенсивностью осуществлять надзор за исполнением законов во всех сферах правовых отношений. Должны быть правильно выбраны приоритеты, от обеспечения которых в решающей степени зависит состояние законности и правопорядка в стране.

В отличие от функций как самостоятельных (но взаимосвязанных и взаимообусловленных) видов деятельности, основные направления  деятельности прокуратуры обусловлены различными факторами политического, социально-экономического и иного характера. По своей значимости выделяются постоянные приоритетные направления деятельности и динамичные направления - с учетом состояния правовой ситуации в районе, городе, регионе, в стране в целом. К числу постоянных приоритетов относятся: