Проект Конституционной комиссии

Второй раздел проекта посвящался основным правам, свободам и обязанностям человека и гражданина. В нем отражались те особенности концепции в отношении статуса личности, которые постепенно побеждали в обновляемом обществе и отражались в правовых документах, в частности, в упоминавшейся ранее Декларации от 22 ноября 1991 г. Это категория "права и свободы человека и гражданина", это неотчуждаемость и принадлежность человеку от рождения основных прав и свобод, это также приоритет прав и свобод в области личной жизни и индивидуальной свободы перед остальными. В проекте было введено деление прав и свобод на такие группы, как:гражданские и политические права и свободы; экономические, социальные и культурные права и свободы.

По мысли разработчиков, все, что  связано с гражданством, имеет  отношение к статусу личности, поэтому они включили во второй раздел главу "Гражданство". В ней наряду с гражданством РФ говорилось о праве республик устанавливать свое гражданство, о возможности гражданина РФ иметь гражданство иностранного государства, об обеспечении прав и свобод для лиц, не являющихся гражданами РФ, а также о праве убежища. В раздел была включена и глава с наименованием (на последнем этапе) "Гарантии и защита прав и свобод", которая содержала перечень прав граждан для защиты своих законных прав и интересов. В том числе здесь же быластатья о Парламентском уполномоченном РФ по правам человека. В отдельную главу были сведены обязанности граждан РФ.

Несомненным достоинством проекта КК многие считают, и это справедливо, наличие третьего раздела "Гражданское общество". В период разработки проекта было много разговоров о том, каким должно быть новое общество в России. Разработчики как раз и отвечают - нормами Конституции, - как понимать саму категорию "гражданское общество", ее составные элементы и содержание каждого. Из включенной в раздел главы VII "Собственность, труд, предпринимательство" явствует, что в данном обществе признается собственность в различных формах - частной, государственной, местной (муниципальной), все собственники пользуются равной защитой, собственность неприкосновенна. Труд в этом обществе свободен и поощряется государством и обществом. Государство гарантирует свободу предпринимательства и конкуренции.

В гл. VIII с названием на последнем этапе "Общественные и религиозные объединения" говорится, что в РФ свободно создаются и действуют политические, профессиональные, женские, молодежные, культурно-национальные и иные общественные объединения, а также религиозные объединения. Решения общественных и религиозных объединений не имеют обязательной силы для государственных органов и органов местного самоуправления, их учреждений и предприятий.

Гражданское общество должно быть нравственно  и духовно здоровым. Соответствующие  аспекты нашли отражение в третьем разделе в главах о воспитании, образовании, науке и культуре,семье. Разработчики исходят также из того, что в гражданском обществе важным фактором его "здоровья" является свобода массовой информации. Соответствующая глава (сначала "Средства массовой информации", затем - "Массовая информация") неизменно остается в каждом варианте проекта.

Довольно сложным был в период подготовки всех вариантов проекта вопрос о внутреннем устройстве государства. По мере того, как складывалась Федерация, которую мы имеем на сегодня, эволюционировали и соответствующие раздел, главы и статьи проекта КК. После подписанияФедеративного договора 31 марта 1992 г. и внесения 21 апреля 1992 г. изменений в Конституцию впроекте обозначаются субъекты РФ, которые известны нам и сегодня.

По последнему варианту КК (июль 1993 г.) республики определяются как государства в составе РФ. О краях, областях, городах федерального значения и автономной области сказано как о государственно-территориальных образованиях в составе РФ, обладающих теми же правами и несущих те же обязанности государственной власти, что и республика, за изъятиями, установленными Конституцией РФ (ст. 75). Таким образом, статус субъектов все-таки не был равен по этому проекту. Кроме того, в их числе вообще не были названы автономные округа - и это после того, как по Федеративному договору 31 марта 1992 г. и по конституционной реформе 21 апреля 1992 г. они также были провозглашены субъектами РФ.

В проектах КК даже после подписания Федеративного договора и принятия постановления VI Съезда народных депутатов от 10 апреля 1992 г. о Федеративном договоре, объявляющего его содержание составной частью Конституции РФ, положения этого документа инкорпорировались в основной текст. Ситуация изменилась в 1993 г., когда в ориентации на поддержку субъектов РФ в оба главных проекта - и Конституционной комиссии, и Президента - включаются отдельной частью все три Федеративных договора. При этом тексты договоров отражают неравное положение различных субъектов в составе РФ.

В закреплении основ власти проект Конституционной комиссии также прошел эволюцию. Его пятый раздел именовался сначала "Система государственной власти", потом добавляются слова "и местного самоуправления", далее - "местное самоуправление". На последнем этапе разделназывается "Система государственной власти. Основы местного самоуправления".

На первом месте в разделе стоит глава 15 о федеральной законодательной власти. Здесь определяется, что единственным представительным и законодательным органом РФ является ее Верховный Совет. Между прочим, это наименование органа неизменно фигурирует во всех проектах КК. Правда, того же нельзя сказать о названиях палат и их статусе.

По первому варианту одна палата - Совет народных представителей, избираемый путем всеобщих выборов; вторая - Федеральный  Совет, избираемый на основе равного  представительства от республик  их гражданами, а представительство  от федеральных территорий устанавливается  законом. Проект исходит из равенства палат и определяет единую компетенцию Верховного Совета. Законопроекты рассматриваются хотя и на раздельных заседаниях палат, но в период работы одной сессии.

По октябрьскому варианту 1991 г. ВС состоит из Государственной Думы и Федерального Совета. В ГД - 300 депутатов, избираемых по территориальным округам, в ФС - по 3 депутата от каждой республики, земли, избираемых их гражданами. Компетенция  ВС остается единой. Но законодательный  процесс начинается в ГД, а затем  законы направляются для одобрения  в ФС, т.е. это уже принцип нижней и верхней палат. По варианту, представленному  в апреле 1992 г. VI Съезду народных депутатов, верхняя палата именуется Федеральным  Собранием, в нее избираются по 2 депутата от каждой республики, края, области, а также по одному от каждого автономного  округа. Численный состав Думы возрастает с 300 до 450 депутатов. Еще в мае 1993 г. сохраняются те же определения, хотя численность ГД вновь понижена до 300 депутатов. И наконец, в июльскомварианте 1993 г. верхняя палата именуется Советом Федерации, состоит из двух депутатов, избираемых от каждого субъекта РФ, а в ГД вновь предлагается избирать 450 депутатов.

До самого последнего варианта компетенция  ВС формулируется как единая и  не разделяется между палатами. Однако в июльском варианте 1993 г. появляется запись о том, что ВС состоит из двух "равноправных палат" (ст. 86) - такого не говорилось на предшествующих этапах. Причем это не просто слова; изменен тот характер законодательного процесса, который как раз и позволяет говорить о нижней и верхней палатах - представление законопроекта в ГД, принятие ею закона и направление его во вторую (верхнюю) палату для одобрения. Июльский проект КК говорит другое (ст. 90): законопроекты или законодательные предложения вносятся в Государственную Думу или в Совет Федерации; законопроект, одобренный одной из палат, направляется в другую палату; законопроект, одобренный палатами в единой редакции, обретает силу закона (это похоже на положение Государственной думы и Государственного совета в царской России по реформам 1906 г.).

В круге полномочий Верховного Совета проект Конституционной комиссии отражает его ведущие позиции в стране. В частности, он вносит изменения в Конституцию РФ; принимает федеральные законы; осуществляет контрольные полномочия в пределах и формах, установленных КонституциейРФ и федеральным законом; принимает решения по основным направлениям внутренней и внешней политики РФ; назначает референдум РФ; утверждает соглашения между органами РФ и субъектов РФ о передаче последним части своих полномочий, соглашения субъектов РФ международного и внешнеэкономического характера и друг с другом; принимает федеральный бюджет; назначает выборы Президента РФ; по представлению Президента дает согласие на назначение Председателя Правительства и членов Правительства, к ведению которых отнесены общее руководство экономикой, финансы, внутренние дела, иностранные дела, оборона, безопасность; объявляет, продлевает и отменяет чрезвычайное, военное положение; объявляет общую или частичную мобилизацию; решает вопросы войны и мира.

В проекте КК имеется глава XVI "Президент Российской Федерации. Федеральная исполнительная власть". В ней прежде всего закрепляется статус Президента РФ. В проектах до конца 1992 г. он назывался высшим должностным лицом РФ, возглавляющим исполнительную власть. Причем сначала говорилось об исполнительной власти РФ, а в последующих вариантах - об исполнительной власти в РФ. Неискушенному читателю поясним, что при первой формулировке Президент возглавляет лишь федеральный уровень исполнительной власти, при второй - исполнительную власть всех уровней в РФ.

Проекты 1993 г. уже называют Президента главой государства и высшим должностным  лицом в РФ. Между прочим, в последнем варианте предусматривается лишь нижняя возрастная планка для Президента - 35 лет. Срок полномочий варьируется - сначала 5 лет, в последних вариантах - 4 года.

Полномочия Президента достаточно весомы по проекту КК. Отметим основные: подписывает федеральные законы, имеет право "вето"; назначает с согласия Верховного Совета Председателя Правительства, заместителя Председателя Правительства и членов Правительства, к ведению которых относятся ключевые вопросы (мы их назвали выше), самостоятельно назначает остальных членов Правительства; может председательствовать на заседаниях Правительства; учреждает, формирует, возглавляет Совет Безопасности РФ и иные совещательные и вспомогательные органы при Президенте; представляет ВС для назначения кандидатуры федеральных судей, председателя Центробанка РФ, Генерального прокурора РФ; принимает отставку вице-президента РФ, Правительства, Председателя, членов Правительства; освобождает этих лиц от должности; обращается с посланиями к народу и Верховному Совету; представляет Верховному Совету проект федерального бюджета; руководит осуществлением внешней политики РФ; является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ; объявляет в неотложных случаях ЧП и военное положение.

Элементы подотчетности Президента Верховному Совету можно было видеть в данном проекте в том, что не только Председателя, но и еще ряд членов Правительства он назначает с согласия парламента; представляет ему ежегодные доклады об осуществлении внутренней и внешней политики РФ, выполнении федеральных программ, а также постатейный отчет о выполнении федерального бюджета.

Проект КК сохраняет пост вице-президента РФ, осуществляющего по поручению Президента отдельные его полномочия.

Конституционная комиссия по-разному  формулировала в проектах структуру  исполнительной власти Федерации. Например, в октябрьском 1991 г. варианте была глава XVIII "Система федеральной исполнительной власти", в которую включались Государственный совет РФ, Совет  Безопасности РФ, Совет министров  РФ, территориальные службы федеральных  государственных органов и ведомств. В последующем отдельной главы  нет, нормы о Госсовете исключаются, СБ определяется как один из совещательных  органов при Президенте. По существу федеральная исполнительная власть отождествляется с Правительством. Последний проект КК предусматривает, что Правительство регулярно  представляет отчет Верховному Совету РФ (ст. 99). Хотя очевидно из проекта, что Правительство подотчетно и Президенту, прямой нормы на этот счет не содержится.

Во всех вариантах проекта КК есть глава о судебной власти. Уже в первом проекте (ноябрь 1990 г.) предусматривается Конституционный Суд РФ, хотя такого органа в реальности еще нет. В последующем его назначение и полномочия достаточно широко фиксируются. В частности, в последнем варианте отражено то, что КС есть высший орган судебной власти по защите конституционного строя РФ. В отношении компетенции КС проект воспроизводит уже действовавшие правовые нормы.

В проекте устанавливаются основы организации власти в субъектах РФ. Это весьма сжатый блок предписаний, предусматривающий наличие выборного представительного и законодательного органа, высшего должностного лица субъекта, возглавляющего исполнительную власть субъекта, входящую в систему исполнительной власти РФ, судебной системы субъекта РФ, входящей в судебную систему РФ.

Точно так же сжатым является установление основ местного самоуправления. Проект исходит из того, что местное самоуправление осуществляют самоуправляющиеся территориальные общности (их образуют граждане, проживающие на соответствующей территории). Механизмы осуществления - образуемые сообществами местные представительные органы (советы), местная администрация, иные их органы, местные референдумы, собрания и сходы граждан, другие формы непосредственной демократии. Проект запрещает должностным лицам местной администрации быть депутатами местных представительных органов. В населенных пунктах могут образовываться самоуправляющиеся ассоциации жителей, они могут обладать правами юридического лица.

Следуя традициям прежних Конституций  РФ, проект КК содержит главу "Финансы и бюджет". А новым и нестандартным решением является наличие в проекте глав "Безопасность и оборона", "Чрезвычайное и военное положение".

3.3. Некоторые альтернативные  проекты

Как уже было сказано, наряду с официальным проектом, подготавливаемым Конституционной комиссией и обсуждавшемся Верховным Советом и Съездом народных депутатов, появлялись и другие проекты. Особенно интенсивно это происходило в 1992 г. - начале 1993 г. Одни проекты не имели сколько-нибудь существенного значения. Другие оказывали влияние на разработчиков официального проекта, поскольку отражали позиции влиятельных политических движений и сил, а также отдельных деятелей. К этой группе мы бы отнесли: проект рабочей группы под руководством С.М.Шахрая, родившийся в 1992 г. в "недрах" Администрации Президента РФ; проект 1992 г. Российского движения демократических реформ (РДДР) - достаточно влиятельного на то время, поскольку эти проекты определенным образом отразились в содержании будущего президентского проекта Конституции (к тому же имена их главных разработчиков - С.М.Шахрая, А.А.Собчака и С.С.Алексеева - связывают с созданием данного проекта), а также проект депутатов-коммунистов (май 1993 г.). Рассмотрим эти три проекта подробнее.