Проект Конституционной комиссии

Почти все время, в течение которого происходили конституционные реформы, шла разработка новой Конституции РФ. Как уже указывалось ранее, I Съезд народных депутатов РСФСР постановлением от 16 июня 1990 г. образовал Конституционную комиссию (будем именовать ее сокращенно - КК). Первоначально предполагалось - по традиции предшествующих времен - включить в КК представителей общественности, видных ученых. Однако на Съезде было решено, что КК будет состоять только из народных депутатов РСФСР. 102 депутата были включены в КК. Председателем КК стал Председатель Верховного Совета РСФСР на тот момент Б.Н.Ельцин, заместителем Председателя КК - Р.И.Хасбулатов, первый заместитель Председателя Верховного Совета. КК возложила обязанности ответственного секретаря КК на О.Г.Румянцева. Он взял на себя всю практическую работу по подготовке проекта Конституции. Была подобрана группа экспертов (в основном ученых-юристов), которые и занялись созданием текста. Одновременно КК участвовала в подготовке законов об изменениях и дополнениях Конституции. Собственно говоря, этим путем многие свои идеи она воплотила в конституционных новеллах в ходе реформ.

Положение о КК было утверждено постановлением Верховного Совета РФ от 22 января 1992 г.*(166). В нем говорилось, что КК является постоянно действующим органом. Она не только образована Съездом, решение о прекращении деятельности КК также принимается Съездом. Задачи КК были обозначены широко: подготовка проекта новой Конституции РФ и проведение конституционной реформы в РФ; подготовка самостоятельно либо с заинтересованными комиссиями палат и комитетами Верховного Совета проектов изменений и дополнений действующей Конституции, а также Конституции РФ после ее принятия; предварительное рассмотрение и дача заключений Съезду и Верховному Совету на другие законодательные инициативы, связанные с изменением и дополнением Конституции.

Различные общественные движения, отдельные  группы специалистов разработали и  опубликовали свои проекты новой Конституции России. Причем общественно-политическое развитие России было настолько стремительным, что политические партии и движения, начав с одних концепций, затем вносили в них существенные коррективы. Например, осенью 1990 г. депутаты-коммунисты издали свой вариант проекта Конституции РСФСР. В 1992 г. появился проект, представленный в Верховный Совет РФ народным депутатом РФ Ю.М.Слободкиным - тоже как бы от коммунистов. Но это уже был проект РКРП, к которому депутаты из КПРФ отнеслись весьма прохладно. В мае 1993 г. был опубликован новый проект КПРФ, который так существенно отличался от документа 1990 г., что трудно его даже назвать новым вариантом.

Как это было показано в предшествующей части нашей работы, текущие конституционные  реформы все более и более  выбивали почву у сторонников  социалистической модели общественного  устройства. Поэтому в 1991-93 годах  речь шла не столько о противостоянии с этих позиций, сколько об облике новой социальной системы и особенно о моделях организации власти, их отражении в проекте Конституции РФ. Именно для отражения своего видения ряд деятелей и специалистов публикует свои проекты.

Рассмотрим особенности различных  проектов Конституции. Ограниченные рамки работы не позволяют показать всех особенностей документов на различных стадиях, хотя общий обзор такой динамики читатель найдет на наших страницах. Однако сразу обратим внимание читателя на то, что одни проекты после первой публикации прошли эволюцию, другие тексты остались в том виде, как были напечатаны, хотя в последующем повлияли на содержание проекта КК, а позже на выработку проекта, представленного Президентом РФ.

3.2. Проект Конституционной  комиссии

Работу над проектом КК начала довольно интенсивно. Непосредственно этим занимались ряд членов КК, включая ответственного секретаря, и эксперты КК. Уже осенью 1990 г. был готов первоначальный вариант. В дальнейшем он прошел очень интенсивную эволюцию, т.е. подвергался изменениям и дополнениям.

Проект КК имел вначале следующую  структуру: Преамбула. Раздел первый. Основы конституционного строя Российской Федерации; Раздел второй. Основные права, свободы и обязанности человека и гражданина, включавший главы: I. Общие  положения. II. Гражданство. III. Гражданские  права. IV. Политические права и свободы. V. Социальные, экономические и культурные права и свободы. Глава VI. Гарантии прав и свобод человека. VII. Основные обязанности. Раздел третий. Гражданское  общество, включавший главы: VIII. Собственность, труд, предпринимательство. IX. Политические партии и иные общественные объединения. X. Религия и религиозные объединения. XI. Наука, образование, воспитание и  культура. XII. Семья. XIII. Средства массовой информации. Раздел четвертый. Федеративное устройство, включавший главы: XIV. Состав и территория Российской Федерации. XV. Компетенция Российской Федерации, республик и федеральных территорий. XVI. Языки. Раздел пятый. Система государственной  власти, включавший главы: XVII. Задачи государства. Высшие органы государственной власти. XVIII. Президент Российской Федерации. XIX. Парламент (Верховный Совет) Российской Федерации. XX. Правительство (Совет Министров) Российской Федерации. XXI. Судебная власть. XXII. Прокуратура и следственный комитет. XXIII. Местная власть и местное самоуправление. XXIV. Финансы и бюджет. XXV. Защита государства. XXVI. Чрезвычайное положение. Раздел шестой. Заключительные положения, включавший главы: XXVII. Порядок изменения Конституции. XXVIII. Вступление Конституции в силу. XXIX. Столица и государственные символы Федерации. Раздел седьмой. Переходные положения, включавший главы: 1. О правах, свободах и обязанностях человека и гражданина. 2. О социально-экономических статьях. 3. О федеративном устройстве. 4. О системе государственной власти. 5. О судебной власти. 6. О законодательстве Российской Федерации.

Как уже говорилось, проект КК постоянно совершенствовался, и в результате в него часто вносились изменения, в том числе и структурные. Например, в варианте на октябрь 1991 г. главы III и IV объединены в одну - "Гражданские и политические права и свободы"; в следующей, ставшей IVглаве на первое место в названии поставлены экономические и далее социальные и культурные права и свободы. По новой нумерации глава VI стала называться "Обязанности", т.е. без слова "основные". В третьем разделе по новой нумерации глава VIII теперь называлась "Общественные объединения", т.е. было исключено упоминание о политических партиях. В разделе четвертом глава XIV называлась "Полномочия Российской Федерации, республик и земель", таким образом, понятие "государственные территории" уступило место понятию "земли". Раздел пятый стал именоваться "Система государственной власти и местного самоуправления" и претерпел серьезные внутренние изменения: была исключена отдельная глава (XVII) о задачах государства, высших органах государственной власти; на второе место в разделе переместилась глава о Верховном Совете, опередив главу о Президенте РФ; вместо главы только о Правительстве РФ появилась расширенная глава "Система федеральной исполнительной власти"; исключается отдельная глава о прокуратуре и следственном комитете; ранее одна глава о местной власти (т.е. субъектов РФ) и местном самоуправлении разделяется на две главы - "Основы организации власти республик и земель" и "Основы местного самоуправления"; название главы "Защита государства" уступает новому - "Оборона и безопасность"; появляется новая небольшая глава "Государственная служба". В шестом разделе глава о государственных символах и столице ставится на первое место, а две другие главы объединяются в одну - "Вступление в силу и порядок изменения Конституции Российской Федерации". Небольшие структурные изменения коснулись и последнего, седьмого раздела, который к тому же перестал именоваться разделом.

Совершенствование текста проекта КК продолжалось, хотя признаки его стабилизации были уже налицо. Например, в подготовленном к VI Съезду (апрель 1992 г.) тексте первые три раздела не имеют новшеств в наименовании. Как мог уже увидеть внимательный читатель, не было ясности в характеристике России как федерации и ее субъектном составе. Поэтому по первоначальному варианту предполагалось говорить о республиках и о "федеральных территориях", подразумевая под ними территориальные единицы - края, области, города республиканского подчинения. Далее появилась идея именовать их "землями", и это понятие мы находим в октябрьском (1991 г.) варианте. Потом и оно отвергается, к тому же на данный момент были подписаны Федеративные договоры, по которым территориальные единицы официально признавались субъектами РФ. И впроекте на апрель 1992 г. мы видим перечисление в названиях и содержании соответствующих глав наряду с республиками также краев, областей, автономных областей, автономных округов.

На структуру и содержание проекта, их изменение влияли, конечно, развитие концепции новойКонституции, а также противостояние различных политических групп как в обществе, так и на уровне руководства страной, регионами. Достаточно сказать, что на заседании КК в октябре 1990 г., когда первый вариант проекта был принят за основу, он получил 37 голосов "за" и 32 "против"*(167).

Но постепенно новые постулаты  общественного строя после ожесточенных дискуссий все же внедряются в  жизнь, находят отражение в законодательных  актах. Соответственно и положенияпроекта Конституции меньше принимаются в штыки, более того - постепенно обретают поддержку. Так, в марте 1992 г. он был одобрен уже почти всеми членами КК. VI Съезд народных депутатов РФ 18 апреля 1992 г. постановлением, принятым более чем 2/3 голосов, одобрил общую концепцию конституционных реформ в РФ, положенную в основу проекта новой Конституции РФ, а также основные положения проекта*(168).

Остановимся на важнейших особенностях содержания данного проекта Конституции РФ, в основном ориентируясь на последний его вариант (май-июль 1993 г.), в меру возможностей напомним и об эволюции концепций и найденных решений.

В небольшой преамбуле говорилось, что Конституцию принимает многонациональный народ РФ, соединенный общей судьбою на нашей земле, чтя память предков, передавших нам любовь к Отечеству, светлую веру в добро и справедливость; утверждая свободу, права человека и достойную жизнь, гражданский мир и согласие; сохраняя исторически сложившееся государственное единство; возрождая Россию и делая незыблемой ее демократическую государственность; исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями, сознавая себя частью мирового сообщества.

В первом разделе проекта Конституции - "Основы конституционного строя" - в ст. 1"Государственный суверенитет" Россия провозглашается суверенным, правовым, демократическим, федеративным, социальным, светским государством с республиканской формой правления. Носителем суверенитета и единственным источником государственной власти РФ назван ее многонациональный народ.

В проекте есть ст. 4 "Народовластие", в которой предусматривается осуществление власти народом непосредственно, а также через систему государственных органов и местное самоуправление. В проекте говорится, что никакая часть общества, никакое объединение и никакое отдельное лицо не могут присваивать себе власть в государстве. Узурпация государственной власти является тягчайшим преступлением. Граждане РФ имеют право оказывать сопротивление любой попытке насильственного изменения или насильственного устранения существующего конституционного строя.

Человек, его права и свободы, жизнь и здоровье, честь и достоинство, личная неприкосновенность и безопасность объявляются проектом высшей ценностью  в РФ.

Наряду с характеристикой РФ как правового государства проект содержал отдельную статью"Верховенство права", причем она перемещалась по мере работы ближе к началу текста, что свидетельствовало о придании КК большого значения данному принципу. В последнем варианте это уже ст. 3, т.е. стоит даже перед статьей о народовластии. Она требует от всех подчинения праву, говорит о прямом действии Конституции, требует публикации правовых актов, провозглашает составной частью права РФ общепризнанные принципы и нормы международного права. Проект вст. 6 фиксировал принцип разделения властей в том его виде, о котором мы уже упоминали ранее и который уже был отражен при реформе прежней Конституции, т.е. выделение, во-первых, законодательной, исполнительной и судебной властей, во-вторых, трех уровней осуществления полномочий - федеральный, субъекты РФ и местное самоуправление.

В отдельные статьи первого раздела вынесены характеристики государства как федеративного и социального.

Экономические основы системы по-разному  отражались в проекте. Сначала была статья "Рыночное хозяйство", но в конце концов разработчики остановились на варианте "Многообразие экономической деятельности". Первоначально в статье говорилось, что основа экономики РФ - социальное рыночное хозяйство. Но позже было записано, что в РФ обеспечивается свобода экономической деятельности, предпринимательства и труда, разнообразие и равноправие форм собственности, добросовестная конкуренция и общественная польза, единство экономического пространства и т.д. Кроме того, вначале была запись о том, что государство "участвует в регулировании хозяйственной жизни", однако после острой критики такой формулировки, явно ослабляющей роль государства, в окончательной редакции говорилось, что оно "регулирует хозяйственную жизнь в интересах человека и общества". Довольно долго в проекте сохранялось положение о том, что экономические отношения строятся на "социальном партнерстве между человеком и государством, работником и работодателем, производителем и потребителем", однако к концу доработки проекта оно было снято.

Ст. 5 проекта вначале называлась "Политический плюрализм", на последнем этапе - "Политическое и идеологическое многообразие"; она гласила, что демократия осуществляется на основе политического и идеологического многообразия, многопартийности, свободного участия граждан в политической жизни.