Проблемы разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: конституционно-правовое регулирование,

В исключительном ведении Российской Федерации находятся судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно - процессуальное и уголовно - исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданское - процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности; федеральное коллизионное право.

Российская Федерация устанавливает государственные награды и почетные звания Российской Федерации. В ее исключительном ведении находятся федеральная государственная служба, установление основ федеральной политики и федеральных программ в области государственного и национального развития Российской Федерации. Другие имеющиеся у нее полномочия Российская Федерация осуществляет совместно с ее субъектами.

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы.

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 78), федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им право на осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. В свою очередь органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Объем полномочий Федерации и ее субъектов корректируется договорами и соглашениями о перераспределении полномочий между ними.

Конституция Российской Федерации устанавливает также (ст. 79), что Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничение прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации.

2.1. Принципы конституционно-правового регулирования предметов ведения Российской Федерации.

Предметы ведения - это понятие, используемое в федеративных государствах для характеристики сферы общественных отношений, регулирование которой отнесено к компетенции федерации и ее субъектов.

Круг конкретно закрепленных полномочий, которые органы государственной власти РФ и ее субъектов правомочны осуществлять в соответствии с принципом разграничения предметов ведения и полномочий, образует предметы ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов. От предмета ведения следует отличать компетенцию органа государственной власти, под которой понимается совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения. В свою очередь полномочия органа государственной власти - это его права и обязанности в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий.

Под способами разграничения предметов ведения понимается предусмотренный конституцией и федеративным договором способ распределения полномочий между федерацией и ее субъектами. Вопрос о том, что является прерогативами федерации, а что ее субъектов, относится к числу главных вопросов федеративного государства. Формула решения этой сложной проблемы выработана мировой практикой федерализма, в соответствии с которой в федеративном государстве компетенция подразделяется на:

1) исключительную компетенцию федеральных органов власти (предметы ведения федерации);

2) совместную компетенцию органов власти федерации и ее субъектов (предметы совместного ведения);

3) исключительную компетенцию субъектов федерации (предметы ведения субъектов федерации).

Такой принцип распределения компетенции (предметов ведения) признан Российской Федерацией. Первоначально предметы ведения и полномочий между РФ и ее субъектами были разграничены Федеративным договором от 31 марта 1992 г., с принятием новой Конституции - ею. Конституция РФ содержит перечень вопросов, находящихся в исключительном ведении Федерации (ст. 71) и совместном ведении Федерации и ее субъектов (ч. 1 ст. 72). В остальных вопросах последние обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73) и осуществляют собственное правовое регулирование, включая собственное принятие законов и иных нормативных правовых актов. Конституция РФ предусматривает возможность перераспределения сфер ведения и полномочий между РФ и ее субъектами посредством отдельных соглашений. Конституция устанавливает, что такие соглашения возможны между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации (ч. 2 и 3 ст. 78).

2.2. Порядок конституционно-правового регулирования предметов ведения Российской Федерации.

Предусмотренные Конституцией Российской Федерации основания и процедуры внесения изменений в состав Российской Федерации, а также изменений в наименования субъектов Российской Федерации. Статья 65 Конституции Российской Федерации закрепляет поименный исчерпывающий перечень субъектного состава Российской Федерации. В то же время существует конституционная возможность преобразования краев и областей в республики, автономного округа в область, образования на территории субъектов Российской Федерации новых субъектов Российской Федерации, раздела одного субъекта на два, принятия в состав РФ соседствующего с ним государства, придания статусу какого-либо из субъектов особых отличий от статуса иных субъектов, изменения наименований субъектов Российской Федерации. Так, Указом Президента РФ от 9 июня 2001 г. № 679 в связи с изменением наименования Чувашской Республики - Чаваш республики на Чувашскую Республику - Чувашия новое наименование включено в ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации. Поэтому в самой Конституции (ч. 1 ст. 137) предусмотрен особый порядок изменения ст. 65. Положения этой статьи могут быть изменены федеральным конституционным законом только в случаях:

а) принятия в Российской Федерации и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации;

б) изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.

Конституция (ч. 2 ст. 137) оговаривает, что в случае изменения наименования субъекта Федерации его новое наименование подлежит включению в ст. 65 Конституции Российской Федерации. В соответствии с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 28 ноября 1995 г., содержащим официальное разъяснение ч. 2. ст. 137 Конституции Российской Федерации, определен упрощенный порядок включения в ст. 65 нового наименования субъекта Российской Федерации. При этом постановление специально оговаривает, что новое наименование субъекта Российской Федерации, подлежащее включению в ст. 5 Конституции Российской Федерации в упрощенном порядке, не может затрагивать основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Российской Федерации в целом и интересы других государств, а также вести к изменению состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта, не должно содержать указания на иную форму правления, чем предусмотренная Конституцией Российской Федерации, затрагивать государственную целостность Российской Федерации, подразумевать или инициировать какие-либо территориальные претензии, противоречить светскому характеру государства и принципу отделения церкви от государства, ущемлять свободу совести, включать в себя противоречащие Конституции Российской Федерации идеологические и иные общественно-политические оценки, игнорировать исторические или этнические традиции. Постановлением установлено, что изменение наименования субъекта Российской Федерации в соответствии с ч. 2 ст. 137 Конституции включается в текст ст. 65 Конституции указом Президента Российской Федерации на основании решения субъекта Российской Федерации, принятого в установленном им порядке. В спорных случаях Президент использует предоставленные ему Конституцией (ч. 1 ст. 85) согласительные процедуры. Постановление особо оговаривает: не является изменением наименование субъекта Российской Федерации в смысле ч. 2 ст. 137 Конституции Российской Федерации, и, следовательно, не может быть произведено в указанном порядке такое переименование, которое затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других-субъектов Российской Федерации, России в целом либо интересы других государств, а также предполагает изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта. Основные условия и процедуры принятия в Российской Федерации и образования в его составе нового субъекта Российской Федерации закреплены в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 2001 г. "О Порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации".

Глава 3.

Конституционно-правовое регулирование субъектов Российской Федерации.

В сферу ведения субъекта Федерации входит, во-первых, то, что им реализуется совместно с Федерацией, и, во-вторых, все то, что не отнесено к ведению Федерации согласно ст. 71 Конституции Российской Федерации и по договорам между Федерацией и ее субъектами.

Для определения предметов ведения, принадлежащих исключительно субъекту РФ, необходимо оставить лишь те предметы ведения, которые не относятся ни к предметам ведения Федерации, ни к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Приоритет правовых актов субъектов Федерации перед правовыми актами Федерации существует только по предметам исключительного ведения субъекта Федерации, и в этой связи очень важно определить предметы исключительного ведения субъекта Федерации.

3.1. Принципы конституционно-правового регулирования субъектов Российской Федерации.

Система принципов наделения полномочиями субъектов Федерации в сфере совместного ведения - одно из важнейших составляющих современной конституционно-правовой системы значительного числа зарубежных стран. Практика европейских демократических государств свидетельствует, что согласование с субъектами Федерации решений центральных органов, затрагивающих региональные интересы, является важнейшей конституционной гарантией. Однако до сих пор система данных принципов не получила необходимое научно-теоретическое обоснование и применение в Российской Федерации.

Вместе с тем наличие системы конституционно-правовых принципов распределения полномочий между уровнями публичной власти и установления полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, местного самоуправления, формируемой конституционным правосудием, является непременным условием функционирования демократических децентрализованных государств.

Исходным пунктом построения системы принципов установления полномочий могла бы стать статья 38 Статута Международного суда ООН «Общие принципы права, признанные цивилизованными нациями». В ней выделен ряд принципов, в том числе пришедшие из Римского права, «незлоупотребление правом», «никто не может быть судьей в собственном деле», «специальный закон имеет преимущество над общим», «из нарушения права право не рождается», «никто не может передать больше прав, чем он сам имеет», «последующий закон отменяет предыдущие» и др.

Опираясь на отечественный и зарубежный опыт, в качестве основных принципов наделения полномочиями субъектов Федерации, органов местного самоуправления следует назвать:

1.  Законодательное наделение полномочиями (законодательное закрепление механизма действия, правил и требований);

2. Основанием для законодательного закрепления полномочий в сфере совместного ведения является взаимность, консенсус Федерации и субъекта Федерации;

3. Обязательства, возникающие в связи с наделением полномочиями, подлежат оценке с точки зрения их правового, организационного и финансового обеспечения;

4. Наличие полноты полномочий, необходимых для реализации функций органов государственной власти и местного самоуправления;

5. Обязательность проведения анализа степени и полноты реализации полномочий;

6. Соблюдение единой процедуры наделения полномочиями для всех субъектов Федерации, органов местного самоуправления;

7. Правоспособность органов государственной власти субъектов Федерации, местного самоуправления для наделения полномочиями;

8. К полномочиям субъекта Федерации, местного самоуправления относятся лишь полномочия, связанные с данной территорией.

К основным принципам наделения полномочиями субъектов Федерации, органов местного самоуправления следует также отнести: устойчивость правовой, организационной и финансовой системы при наделении полномочиями; всеобщий обязательный характер наделения полномочиями, доступность для субъектов Федерации реализации своих конституционных гарантий; конституционно-судебная, государственная гарантия соблюдения прав субъектов Федерации на защиту от социально-политических рисков; паритетность участия представителей субъектов процесса установления полномочий в согласительных процедурах; обязательность эффективной реализации полномочий субъектом Федерации, местным самоуправлением; обеспечение надзора и общественного контроля; учет национально-культурных и иных особенностей субъектов Федерации, муниципалитетов, автономность полномочий каждого конкретного субъекта Федерации, муниципалитета.

В системе принципов установления полномочий важное место должно быть отведено использованию принципов «надлежащего управления». В современной российской правовой системе нашли отражение следующие международные принципы «надлежащего управления»: соблюдение социальной справедливости, эффективность, участие граждан в управлении государством, учет их интересов при принятии решений, принцип верховенства закона и отсутствие дискриминации национальных меньшинств.