Правовое регулирование поставок для государственных нужд

При нарушении поставщиком порядка  и срока выражения своего несогласия с доведенным до него извещением о  прикреплении данное извещение считается  принятым к исполнению. В дальнейшем поставщик не имеет права отказаться от заключения договора с покупателем, указанным в извещении о прикреплении.

Существенными условиями договоров  поставки, заключаемых на основе извещений  о прикреплении, признаются условия: об ассортименте (номенклатуре) поставляемых товаров; о количестве товаров; о качестве товаров; о цене товаров; о сроках поставки товаров, а также отгрузочные и платежные реквизиты. При отсутствии в тексте договора названных условий (одного из них) договор считается незаключенным.

Соглашение (п. 18) устанавливает специальные  требования, предъявляемые к форме  такого договора. Договор должен не только иметь подписи руководителей  организаций, выступающих в роли поставщиков и покупателей (либо уполномоченных ими лиц), но и быть скреплен печатями соответствующих организаций.

Предусмотрены Соглашением (п. 20) также  особые порядок и сроки рассмотрения проекта договора в случае подписания его с протоколом разногласий. Сторона, получившая указанные документы, при  несогласии с содержащимися в них условиями должна представить свои возражения в двадцатидневный срок в арбитражный (хозяйственный) суд по месту нахождения поставщика. Нарушение этого требования влечет особые последствия: договор вступает в силу в редакции стороны, направившей протокол разногласий.

В случае уклонения поставщика от заключения с покупателем договора поставки по межгосударственным соглашениям поставщик несет ответственность в размере стоимости товаров, подлежащих поставке в соответствии с установленными квотами.

По общему правилу  изменение (расторжение) договора должно осуществляться по соглашению сторон. Вместе с тем в определенных случаях допускается одностороннее расторжение договора (п. 21 Соглашения). В частности, односторонний отказ от исполнения договора может иметь место в следующих случаях: при поставке некачественных товаров; при завышении поставщиком цен на товары без предварительного согласования с покупателем; при объявлении одной из сторон несостоятельной (банкротом). Кроме того, покупателю предоставлено право отказаться от предусмотренных договором товаров во всех случаях, при условии возмещения поставщику возникших в связи с этим убытков.

 3.2. Применение гражданско-правовых норм  в обязательствах по поставке товаров для государственных нужд

Основанием для признания  поставки товаров для государственных нужд разновидностью договора поставки послужило распространение на данные отношения правил ГК РФ о договоре поставки. Но подобным образом можно утверждать, что соответствующие отношения по поставке и контрактации являются разновидностью поставки товаров для государственных нужд, поскольку к ним применяются нормы § 4 главы 30 ГК РФ (в отношении контрактации это закреплено в п. 2 ст. 535 ГК РФ). Применение, например, правил о купле-продаже к договору мены (п. 2 ст. 567 ГК РФ) не означает, что мена является видом договора купли-продажи. Здесь имеет место быть лишь прием законодательной техники по субсидиарному регулированию одних видов договора некоторыми правилами, регламентирующими другие договоры.

Специальная нормативно-правовая база закрепляет специфику письменной формы данного договора (который обычно заключается согласно статьям 528 и 529 ГК РФ путем подписания сторонами одного документа), оплаты товаров по договору (в соответствии с п. 1 ст. 525 ГК РФ государственный заказчик обязуется не оплатить поставленные товары, а обеспечить их оплату), его субъектного состава, оснований заключения и иные особенности, отличающие поставку для государственных нужд от обычной поставки.

Несмотря на данные особенности, отношения по поставке товаров для  государственных нужд во многом совпадают с отношениями, вытекающими из договора поставки, поэтому к ним применяются правила ГК РФ об этом договоре. В.В. Витрянский обоснованно утверждает, что "к отношениям по поставке товаров для государственных нужд субсидиарно применяются сначала нормы о договоре поставки товаров (§ 3 главы 30 ГК РФ), а затем (при отсутствии соответствующих специальных правил) общие положения о купле-продаже (§ 1 главы 30 ГК РФ)"⁷.

К сожалению, действующая  редакция абзаца первого п. 2 ст. 525 ГК РФ не содержит прямого указания на такую последовательность применения гражданско-правовых норм. Она лишь закрепляет, что "к отношениям по поставке товаров для государственных нужд применяются правила о договоре поставки (статьи 506 - 523), если иное не предусмотрено правилами настоящего Кодекса". Однако "иное" может быть предусмотрено правилами, установленными не только в § 4 главы 30 ГК РФ, но и в общих положениях о купле-продаже, а также в общей части обязательственного права. Для устранения неоднозначного толкования редакцию абзаца первого п. 2 ст. 525 ГК РФ следовало бы уточнить, заменив "настоящего Кодекса" на "настоящего параграфа". Но это, в свою очередь, вызовет сложности в определении приоритета между правилами ГК РФ о договоре поставки и специальными законами о поставках товаров для государственных нужд. Связаны эти сложности с тем, что абзац второй п. 2 ст. 525 ГК РФ также говорит о применении законов о поставке товаров для государственных нужд в части, не урегулированной § 4 главы 30. При внесении указанного уточнения нормы ГК РФ о поставке и законы о поставке товаров для государственных нужд окажутся в равном положении, и невозможно будет определить, какие из них подлежат приоритетному применению.

М.И. Брагинский замечает, что даже в действующей редакции п. 2 ст. 525 ГК РФ возникает вопрос: что делать, если в закон о поставке товаров будет включена новелла, которая противоречит статьям ГК РФ о договоре поставки?⁸ Автор справедливо решает его в пользу приоритета специальных законов о поставке товаров для государственных нужд.

Неоднозначно отношение  в юридической литературе к приоритету норм ГК РФ о поставке товаров для  государственных нужд перед специальными законами, установленному в абзаце втором п. 2 ст. 525 ГК РФ. В частности, Л.И. Шевченко в обоснование точки зрения о приоритетном значении специальных законов о поставках товаров для государственных нужд приводит следующие аргументы: "Во-первых, в состав специального законодательства по государственным закупкам входят не только федеральные законы и иные правовые акты, но и региональное законодательство, определяющее особенности формирования конкретных отношений, направленных на удовлетворение региональных (республиканских, краевых, областных и т.д.) нужд. Во-вторых, все эти законодательные акты по своему содержанию являются комплексными, включающими в себя нормы как гражданского, так и административного права, поскольку предметом их правового регулирования выступает целенаправленная деятельность государства в сфере закупок как форма организованного потребления товаров для государственных нужд"⁹. На этом основании выдвигается предложение об изменении редакции абзаца второго п. 2 ст. 525 ГК РФ в целях закрепления приоритета специальных законодательных актов по отношению к нормам ГК РФ о поставках товаров для государственных нужд.

Первый аргумент нельзя считать обоснованным уже потому, что в соответствии с п. 2 ст. 3 ГК РФ (в отличие от ст. 3 ГК РСФСР 1964 года) к гражданскому законодательству отнесены лишь федеральные законы. Второй довод также представляется недостаточно обоснованным. ГК РФ в некоторых случаях устанавливает приоритет специальных, в том числе комплексных законодательных актов, перед закрепленными в нем нормами, но для этого существуют достаточно веские основания. В частности, в п. 3 ст. 672 ГК РФ определен приоритет жилищного законодательства по отношению к некоторым нормам ГК РФ, регулирующим наем жилого помещения. Но это обусловлено тем, что данные нормы ГК РФ направлены главным образом на регламентацию отношений по коммерческому, а не социальному найму, на который распространяется жилищное законодательство.

Предусмотрен приоритет  и специальных законов по купле-продаже  ценных бумаг и валютных ценностей  по отношению к общим положениям о купле-продаже (п. 2 ст. 454 ГК РФ). Однако это связано с тем, что в ГК РФ не выделены общие особенности правового регулирования, касающиеся продажи ценных бумаг и валютных ценностей. Они определены лишь в специальных законах. Особенности же отношений по поставке товаров для государственных нужд отображены в специально выделенном для данного вида договора § 4 главы 30 ГК РФ, поэтому нет оснований для приоритетного применения специальных законов, регулирующих тот или иной вид поставки для государственных нужд. В случае возникновения противоречия соответствующих норм ГК РФ специальным законам, отразившим изменившиеся на данном этапе развития общественные отношения, его можно разрешить путем внесения соответствующих изменений в ГК РФ.

Для единообразного применения к отношениям по поставке товаров  для государственных нужд правил ГК РФ о договоре поставки, которые являются приоритетными по отношению к иным правилам ГК РФ, а также закрепления приоритета специальных законов о поставке товаров для государственных нужд перед нормами ГК РФ о поставке целесообразно абзац второй п. 2 ст. 525 ГК РФ изложить в следующей редакции:

"К отношениям по  поставке товаров для государственных  нужд, не урегулированных настоящим  параграфом, применяются правила  о договоре поставки (статьи 506 - 523), если иное не предусмотрено  законами о поставке товаров для государственных нужд".

Обязательства по поставке товаров для государственных  нужд возникают на основании государственного контракта, по которому поставщик (исполнитель) обязуется передать товары государственному заказчику либо по его указанию иному лицу, а государственный заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных товаров (ст. 526 ГК РФ).

Государственным контрактом может быть предусмотрено, что поставка товаров будет осуществляться поставщиком (исполнителем) покупателю по договорам  поставки для государственных нужд, заключаемым между ними на основании извещения о прикреплении, выдаваемого государственным заказчиком (ст. 529 ГК РФ).

Анализируя данные варианты возникновения обязательств, В.В. Витрянский первый вариант именует простой, а второй - сложной структурой договорных связей¹⁰. Учитывая, что согласно п. 1 ст. 527 ГК РФ государственный контракт заключается на основе заказа государственного заказчика, принятого поставщиком, данное деление является условным. Само размещение заказа госзаказчиком, предшествующее заключению государственного контракта, может представлять собой определенный юридический факт, имеющий, помимо прочего, признаки договора.

В литературе нет единого  мнения по вопросу о юридической  природе действий госзаказчика по размещению заказа. Л.И. Шевченко считает, что "как правило, эти действия по своей правовой природе представляют собой односторонние гражданско-правовые сделки... Во-первых, их совершение является актом распоряжения государственным заказчиком и потенциальными поставщиками своими гражданскими правами, во-вторых, такие действия порождают характерные для процесса размещения заказов правовые последствия в виде возникновения прав у стороны, которой сделка адресована, а также обязанностей стороны, ее совершившей, и т.п. "¹¹.

Однако в соответствии с п. 1 ст. 527 ГК РФ основанием для заключения государственного контракта является заказ, который принят поставщиком; перед госзаказчиком возникает  обязанность по заключению государственного контракта лишь в случае принятия размещенного заказа. Следовательно, по общему правилу, размещенный заказ становится юридическим фактом, порождающим права и обязанности, лишь после выражения волеизъявления стороны на принятие заказа. Отсюда можно сделать вывод, что основанием для заключения государственного контракта являются не односторонние, а двусторонние сделки, то есть договоры. Действия же госзаказчика по размещению заказа представляют собой только предложение о заключении договора, то есть оферту.

Л.И. Шевченко рассматривает  размещение заказов как стадию, предшествующую заключению контракта, состоящую из этапов предварительного отбора и последующего конкурсного отбора. Поэтому, делая оговорку о том, что действия госзаказчика по размещению заказа являются односторонними сделками, автор имел в виду прежде всего размещение заказа по конкурсу. Но и в этом случае основанием для заключения контракта является не односторонняя сделка, а договор. Более того, исследуя основания возникновения обязательств посредством проведения торгов, М.И. Брагинский справедливо полагает, что они представляют собой юридический состав, включающий в себя два договора: договор на проведение торгов и протокол, которым оформляются договорные отношения между организатором и выигравшим лицом. Протокол может быть именно тем договором, на заключение которого объявлены торги, и вступить в силу согласно ст. 425 ГК РФ в момент подписания договора. Если же в соответствии с п. 5 ст. 448 ГК РФ торги объявляются не на заключение договора, а только на право его заключить, то "в этом случае правовое значение протокола меняется: из обычного, основного договора он превращается во вспомогательный договор, обладающий всеми чертами предварительного договора"¹². Единственное, что может вызвать сомнение в правомерности данной позиции, - это указание п. 3 ст. 429 ГК РФ на необходимость содержания в предварительном договоре всех существенных условий основного договора. Но следует учитывать мнение И.Б. Новицкого о том, что при заключении такого договора достаточно определить лишь самое основное содержание предстоящего договора, отложив установление второстепенных пунктов договора на будущее время¹³. Поддерживая данное утверждение, М.И. Брагинский замечает: "...подлинный смысл этой нормы не только в том, что существенные условия основного договора должны быть предусмотрены в предварительном договоре, но и в том, что никакие заявления одной из сторон о необходимости включить или исключить определенное условие при составлении основного договора не могут считаться вводящими существенные условия... Что касается основного договора, то для него любое предложенное одной из сторон условие, дополняющее или изменяющее условия, которые зафиксированы в предварительном, утрачивает значение существенного"¹⁴.

Кроме того, при размещении заказа в нем должны содержаться все необходимые для государственного контракта условия, что отмечается в специальных законах, регулирующих поставку товаров для государственных нужд. В частности, в соответствии с п. 3 ст. 2 Федерального закона от 27.12.1995 N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе" оборонный заказ должен содержать: перечень (номенклатуру) и количество подлежащей поставкам продукции (работ, услуг) и сроки ее поставок; прогнозируемую стоимость (цену) оборонного заказа в целом, а также по его разделам и отдельным этапам реализации; перечень государственных заказчиков; перечень предполагаемых головных исполнителей (исполнителей).