Правовое регулирование муниципальной службы

  Следующий блок связан с организационными основами местного самоуправления. В законе говорится, что местное самоуправление осуществляется как непосредственно  – путем выборов, местного референдума, собрания (сходов), так и через  выборные и другие органы местного самоуправления, а также органы территориального общественного самоуправления.

  “Один из узловых  блоков областного закона, - подчеркивает Е.Г.Анимица, - касается правовых взаимоотношений  органов государственной власти с органами местного самоуправления: государственная поддержка и гарантии местного самоуправления; взаимное делегирование полномочий; запрете интересов местных сообществ компетенции и полномочия органов местного самоуправления и т.п.”.¹

  Необходимым компонентов правовой основы местного самоуправления являются уставы, которые  принимаются муниципальными образованиями  самостоятельно. ¹

  В соответствии с Федеральным законом устав  муниципального образования разрабатывается  муниципальным образованием самостоятельно. Порядок его разработки, принятия и изменения находится в ведении  муниципального образования. Федеральный  закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” предусматривает два пути принятия устава муниципального образования: представительным органом местного самоуправления и населением непосредственно, т.е. местным референдумом или на сходе граждан.

  Уставы, по существу, являются “малыми конституциями” соответствующих территорий, выражают демократическое начало самоорганизации  и саморегулирования в рамках законов и исходят из признания  территориальных (местных) сообществ  населения субъектами политических отношений властвования. Следует отметить, что полномочие представительных органов самоуправления принимать устав муниципальных образований не имеет аналогов в истории российского земства и городского самоуправления и тем более в практике функционирования командно-административной системы СССР, где официальная доктрина отрицала совместимость местного самоуправления с советской формой организации власти.

  Принятие  уставов муниципальных образований  восходит в значительной мере к опыту организации местного самоуправления в США. Впервые необходимость принятия уставов о местном самоуправлении была законодательно закреплена в Законе “О местном самоуправлении в РСФСР” (1991г). Этот законодательный акт предусматривал (ст.5) обязательное принятие районным и городским Советами положения (устава) о местном самоуправлении, а поселковый и сельский Советы по своему усмотрению принимать положение (устав). Закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” исходит из того, что каждое муниципальное образование должно иметь свой устав. Ст.8 данного Закона¹ содержит 14 обязательных положений, на которых базируется устав любого муниципального образования. Каждое из положений является императивным, поскольку оно должно непременно содержаться в уставе. Но определение их конкретного содержания относится к сфере ведения местного самоуправления, которое непосредственно и самостоятельно решает соответствующие вопросы. Перечень регулируемых в уставах вопросов жестко не ограничен. В уставах могут закрепляться иные положения, касающиеся вопросов местного значения, распределения функций внутри структуры местного самоуправления и т.п.

  В Свердловской области процедура государственной  регистрации уставов муниципальных  образований определяется областным  законом “О порядке государственной  регистрации уставов муниципальных  образований в Свердловской области”, принятым Свердловской областной Думой 19 января1996г.¹ Данный закон, помимо порядка государственной регистрации уставов, определяет процедуру внесения в них изменений, порядок обжалования отказов в государственной регистрации и других действий. Устав вступает в силу после его официального опубликования в местной прессе, в бюллетенях, вестниках и иных информационных изданиях.

  Кроме Устава, на муниципальном уровне принимаются  и другие нормативно-правовые акты, регулирующие отдельные вопросы организации и деятельности местного самоуправления: регламенты представительных органов, положения о территориальном общественном самоуправлении и т.п.

  Таким образом, правовую основу местного самоуправления в РФ составляют:

  Конституция Российской Федерации, Федеральный  закон “ Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации”, другие федеральные  законы; конституции, уставы субъектов  Российской Федерации, законы субъектов  Российской Федерации, а также уставы муниципальных образований и другие нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Кроме того, составной частью правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации можно по существу считать Европейскую Хартию о местном самоуправлении: её основные принципы и положения нашли отражение в российском законодательстве о местном самоуправлении.¹

  Обобщая сказанное, следует подчеркнуть, что Россия находится на начальном этапе создания основ правового пространства местного самоуправления. Создана лишь минимальная правовая база, обеспечивающая деятельность органов местного самоуправления. Движение по пути реформирования и становления местного самоуправления будет сопровождать дальнейшим наращиванием его правовой основы. Так, на федеральном уровне законодательными органами разрабатывается более 20 новых законодательных актов: о порядке передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность; о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями Российской Федерации; о муниципальных банках; о государственных и муниципальных землях; о природной зоне городов и т.п.

  Предполагается принять государственную программу муниципальной политики России, в которой на основании законодательной базы должны четко определяться вопросы децентрализации и деконцентрации власти, понятия муниципальной власти, муниципальных образований, муниципальной политики, формулироваться цели и задачи реформ местного государственного управления и самоуправления. 

  Глава 2. Правовое регулирование  муниципальной службы федеральными органами государственной  власти.

  Понятие “муниципальная служба” сравнительно новое для нашего законодательства.

  До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления  местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления  власти народа понятие “муниципальная служба” в законодательстве не использовалось, ибо в нем не было необходимости: служащие (местных органов государственной власти местных Советов и исполнительных комитетов) – являлись государственными служащими. Закон РСФСР “О местном самоуправлении в РСФСР” от 6 июля 1991г также не использовал понятие “муниципальной службы”. “Служба в органах местного самоуправления подчеркивает О.Е.Кутафин, - трактовалась первоначально как часть государственной службы.”¹Государственный служащий и муниципальный служащий рассматривались как разнозначные понятия. Согласно такому взгляду муниципальный служащий – это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления.

  Конституция Российской Федерации, принятая в 1993г  установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В соответствии с Конституцией Российской Федерации Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” (от 31 июля 1995г) разграничил государственную службу и муниципальную службу, определив государственную службу как профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (ст.2).

  Таким образом, муниципальная служба не входит в  систему государственной службы, не является её структурной частью и требует своего правового регулирования. Муниципальная служба – это самостоятельный институт местного самоуправления, институт муниципального права.

  Профессиональная  деятельность – служба в органах  местного самоуправления именуется муниципальной службой. В Федеральном законе “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации” от 8 января 1998г №8-ФЗ статья 2 гласит, что муниципальная служба – это “профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе, на муниципальной должности, не являющейся выборной”. Областное законодательство (например, областной закон “О муниципальной службе в Свердловской области” от 3 апреля 1996г №17-03) под муниципальной службой понимают профессиональную деятельность лиц, занимающих штатные должности и обеспечивающих реализацию полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления¹.

  Одно из первых упоминаний о муниципальных  служащих в федеральном законодательстве встречается в Федеральном Законе от 6 декабря 1994г “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации”, ныне утратившим силу в связи с принятием 19 сентября 1997г нового Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме Российской Федерации”. В Федеральном законе от 6 декабря 1994г (ст.22) закреплялись гарантии деятельности кандидатов, находящихся на государственной или муниципальной службе.

  “Вместе с  тем, - подчеркивает К.Ф.Шеремет, - муниципальная служба должна быть предметом конституционного регулирования”.² Во-первых, право равного доступа граждан к муниципальной службе, как и право на участие в местном самоуправлении (одним из проявлений, гарантий которого является право равного доступа граждан к муниципальной службе), представляет собой один из важнейших элементов правового статуса гражданина. “Право гражданина на участие в местном самоуправлении вытекает из ряда конституционных положений”.²Этот вывод справедлив и в отношении права равного доступа граждан к муниципальной службе. Статья 130 Конституции признает за гражданами права осуществлять местное самоуправление путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Участие граждан в осуществлении местного самоуправления через выборные и другие органы местного самоуправления предполагает возможность граждан в качестве муниципальных служащих заниматься профессиональной деятельностью на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.

  Граждане  Российской Федерации имеют равные права на осуществление местного самоуправления, что вытекает из их конституционного статуса: государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина (ст.18 Конституции).

  Муниципальная служба как предмет регулирования представляет интерес для Конституции с точки зрения разграничения полномочий в этой сфере между Российской Федерацией и её субъектами. Конституция РФ к предметам совместного ведения Федерации и её субъектов относит установление общих принципов организации местного самоуправления, не упоминая при этом муниципальную службу. Однако, будучи необходимым элементом организационной структуры местного самоуправления, муниципальная служба, как и общие принципы организации местного самоуправления, относится к совместному ведению РФ и её субъектов. Можно заключить, что на федеральном уровне должны закрепляться лишь общие принципы организации и деятельности муниципальной службы, её основы.

  Проблема  правового регулирования муниципальной  службы на федеральном уровне выдвигает две основные задачи. Необходимо определить, во-первых, какие вопросы муниципальной службы должны быть законодательно решены на федеральном уровне и, во-вторых, в каком объеме это должно быть сделано. Иначе говоря, речь идет о пределах правового регулирования муниципальной службы на уровне Российской Федерации, о разграничении полномочий в этой сфере между тремя уровнями власти: федеральным, субъекта Федерации и муниципальным. Свидетельством того, насколько актуальна эта проблема, является тот факт, что Президент РФ в своё время отклонил Федеральный закон “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации”, поскольку, как констатировалось в обращении Президента по этому поводу к Председателю Государственной Думы Федерального Собрания от 23 марта 1996г, ряд положений Закона является вторжением федеральных органов государственной власти в полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, так как законодательство о муниципальной службе относится к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

  Федеральный закон “Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации” (ст.4) относит  к ведению Российской Федерации  “регулирование основ муниципальной  службы”¹, что предполагает установление на федеральном уровне положений, определяющих, что следует понимать под муниципальной службой, каковы её задачи и основные принципы организации, какие служащие органов местного самоуправления должны быть отнесены к категории муниципальных служащих и каковы основы их правового статуса. Все эти положения в настоящее время закреплены в Федеральном Законе “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации”.

  Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” не только устанавливает полномочия Российской Федерации и её субъектов в области муниципальной службы, но и содержит ряд принципиальных положений, послуживших основой для дальнейшего развития законодательства в этой сфере. В нем дается, прежде всего, понятие муниципальной службы. Определяя муниципальную службу как профессиональную деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий, Закон тем самым устанавливает четкие границы между муниципальными служащими, работающими в органах местного самоуправления. Речь идет о техническом персонале органов местного самоуправления, о лицах, работающих в органах местного самоуправления не на постоянной основе. Из этого определения следует и то, что руководители и иные служащие муниципальных предприятий, учреждений и организаций (которые не относятся к органам местного самоуправления) муниципальными служащими также не являются.