Понятие и виды источников права социального обеспечения

Многие  ученые обозначают Конституцию как  Основной закон или называют ее законом  законов¹⁰. Спорно ставить знак равенства между этими понятиями по следующим причинам.

В Конституции  РФ отсутствует понятие «Основной  закон», что осуществлялось ранее  в Конституциях РСФСР 1918, 1925, 1937, 1978 гг. В ней, наоборот, в самых различных  словосочетаниях проводится разграничение  между конституцией и законами как  самостоятельными источниками права. При этом используются следующие  формулировки: «Конституция Российской Федерации и федеральные законы», «Конституция Российской Федерации, федеральные  законы и указы Президента Российской Федерации», «Конституция Российской Федерации и законы» и т.д. Следовательно, понятие «законы», использованное в  ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, охватывает группу федеральных законов и  на Конституцию не распространяется. Видимо, это не издержки юридический  техники, а осознанная позиция конституционного законодателя, который целенаправленно  разводит понятия Конституции РФ и законов, не обозначая Конституцию  в качестве Основного закона.

Основной  закон как юридический документ показывает место Конституции в  системе правовых актов, в то время  как сама Конституция занимает доминирующее место не только в системе права, но и в обществе. Ключевое отличие  Конституции от Основного закона состоит в том, что первая обладает и юридическим верховенством, и  высшей юридической силой, в то время  как Основной закон может обладать лишь последней.

2. Изменение  социально-экономической и политической  ситуации в стране привело  к расширению состава источников. Правовая база для этого заложена  Конституцией РФ, в соответствии  с которой общепризнанные нормы  и принципы международного права  и международные договоры Российской  Федерации являются составной  частью правовой системы страны (ч. 4 ст. 15). Подобной нормы не было  в советских конституциях. Система  социального обеспечения, созданная  в СССР, во многих отношениях  превосходила международные стандарты,  разработанные для стран с  совершенно иным экономическим  укладом.

Международно-правовое регулирование выражается в разработке международных стандартов в области  социального обеспечения. Его задачами являются гармонизация и координация  законодательства разных стран по вопросам сохранения приобретаемых прав при  переезде гражданина из одного государства  в другое в процессе трудовой деятельности, а также сохранения приобретенных  прав на конкретный вид пенсии или  пособия в случаях изменения  страны постоянного места жительства.

Международные акты ООН, МОТ, Совета Европы, а также  договоры, заключенные государствами  в рамках СНГ, двусторонние договоры, ратифицированные Российской Федерацией (или СССР), имеют приоритет перед  законами: если международным договором  установлены иные правила, то применяются  правила международного договора¹¹.

3. Следующим  звеном федеральной системы источников  права социального обеспечения  являются законы Российской Федерации.  Они имеют верховенство на  всей ее территории и высшую  юридическую силу по отношению  ко всем другим нормативным  правовым актам, издаваемым в  Российской Федерации по вопросам, отнесенным к предметам ее  ведения и совместного ведения  Федерации и ее субъектов (ст. 71-72 Конституции). Они также имеют  прямое действие на территории  России (ч. 1 ст. 76 Конституции). По предметам  совместного ведения издаются  федеральные законы и принимаемые  в соответствии с ними акты  субъектов Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции).

В случае противоречия между федеральным  законом, изданным в соответствии с  ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции, и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует  федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции). Это положение о приоритете федеральных  законов обеспечивает единство правового  регулирования социального обеспечения  в России.

Законы  РФ различаются на федеральные конституционные  и федеральные законы. Федеральные  законы не могут противоречить федеральным  конституционным законам, т.е. последние  обладают более высокой юридической  силой. Федеральные конституционные  законы принимаются по вопросам, прямо  предусмотренным Конституцией РФ, в  особом порядке.

Федеральные законы не должны противоречить Конституции  РФ, подлежат официальному опубликованию  и без опубликования не применяются.

4. Указы  Президента РФ издаются по  широкому кругу полномочий главы  государства, предусмотренных Конституцией, в том числе и в сфере  социального обеспечения.

В отличие  от законов, указы Президента могут  быть как нормативными, так и ненормативными правовыми актами.

Указы обязательны  для исполнения на всей территории России, не должны противоречить Конституции  РФ, федеральным законам.

Помимо  указов, Президент издает распоряжения, которые по общему правилу не имеют  нормативного значения.

5. Правительство  РФ обеспечивает проведение в  стране единой государственной  политики в области социального  обеспечения, здравоохранения (ст. 114 Конституции). В этих целях на  основании и во исполнение  Конституции, федеральных законов,  нормативных указов Президента  РФ Правительство РФ издает  постановления и распоряжения, обеспечивает  их исполнение. Эти акты обязательны  к исполнению в Российской  Федерации. В случае их противоречия  Конституции, федеральным законам,  указам они могут быть отменены  Президентом (ст. 115 Конституции).

Из этой конституционной формулы прямо  вытекают подзаконность и «подуказность» постановлений Правительства РФ, что крайне важно для права  социального обеспечения, поскольку  нередко Правительство при принятии актов выходит за рамки своих  полномочий. Первичные правовые предписания, закрепляющие правомочия граждан материального  характера в соответствии с Конституцией, должны устанавливаться законом, а  не органом исполнительной власти.

6. Акты  федеральных органов исполнительной  власти также являются источниками  права социального обеспечения.  Такие акты издаются полномочными  органами утвержденной Президентом  структуры этих органов.

В целях  формирования эффективной системы  и структуры федеральных органов  исполнительной власти Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре  федеральных органов исполнительной власти» была введена новая трехзвенная  структура. В систему федеральных  органов исполнительной власти вошли  федеральные министерства, федеральные  службы и федеральные агентства.

Только  федеральным министерствам предоставлено  право на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных  законов, федеральных законов, актов  Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно осуществлять правовое регулирование в установленной  сфере деятельности, за исключением  вопросов, правовое регулирование которых  в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ.

Кроме того, министерства получили право отменять противоречащие федеральному законодательству решения федерального агентства, федеральной  службы, если иной порядок отмены решения  не установлен федеральным законом.

Федеральные министерства издают нормативные правовые акты, действующие в пределах внутриведомственных  отношений для органов, должностных  лиц и работников организаций  соответствующего ведомства.

Однако  в ряде случаев федеральные министерства издают нормативные правовые акты, обязательные для граждан и организаций, не подчиненных данному ведомству. В качестве примера можно привести акты Министерства здравоохранения  и социального развития РФ. Данному  Министерству были переданы функции  по принятию правовых актов упраздненных Министерства здравоохранения РФ и  Министерства труда и социального  развития РФ. В Положении о Министерстве здравоохранения и социального  развития, утвержденном постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г., предусмотрено  право самостоятельно принимать  положения, разъяснения, приказы.

В п. 7 Положения  закреплена очень важная норма о  том, что при осуществлении правового  регулирования в установленной  сфере деятельности Министерство не вправе устанавливать ограничения  на осуществление прав и свобод граждан.

2.2. Система и структура  регионального законодательства  в сфере социального обеспечения  на примере Пермского края

Следующий уровень системы источников права  социального обеспечения составляет законодательство субъектов Федерации.

Федеративное  государственное устройство России «предполагает территориальную  и национальную дифференцированность правовой культуры, наличие региональных очагов права, питающих жизненную силу реального правопорядка». Законодательство субъекта Федерации отражает особенности, дифференцированность социальной защиты граждан данного государственного образования.

Законодательство  субъектов Федерации характеризуется  прежде всего наличием конституций  республик и уставов (Устав г. Перми¹²) других субъектов Федерации, принимаемых ими самостоятельно. Федеральные органы не уполномочены издавать каких-либо предписаний по этим вопросам.

Конституции и уставы субъектов Федерации  имеют значение «первоначальных, исходных конституционно-правовых законов». Приоритетное положение этих актов в системе  республиканского законодательства определяется их содержательной характеристикой. Именно в них интегрированы нормы, регулирующие фундаментальные отношения: между  человеком и обществом, человеком  и государством выведена на конституционный  уровень защита основных прав и свобод человека и гражданина, в том числе  и в сфере социального обеспечения¹³.

Законы  субъектов Федерации также устанавливаются  их законодательными органами самостоятельно. Они должны соответствовать Конституции  и законам Российской Федерации. По юридической силе эти акты в  определенных случаях могут находиться на уровне федеральных законов, так  как с января 2005 г. полномочия субъектов  Федерации в правовом регулировании  целого ряда общественных отношений  по социальному обеспечению значительно  расширены. При этом следует учитывать, что основные виды социального обеспечения  должны закрепляться в законах, а  не в подзаконных актах. С этим связана юридическая сила данных источников в системе.

В настоящее  время имеют место известные  расхождения между федеральными законами и законами субъектов Федерации. Существуют и взаимные претензии  и разногласия между сторонами. Постепенно они преодолеваются в  процессе заключения договоров между  Федерацией и ее субъектами, а в  отдельных случаях - решениями Конституционного Суда РФ.

Нормативные правовые акты местного самоуправления являются следующим уровнем системы  источников права социального обеспечения. Они являются самостоятельной, независимой  от органов государственной власти, но подчиненной Конституции и  законам Российской Федерации и  субъектов Федерации системой.

В соответствии с Конституцией РФ, федеральным законодательством  органы местного самоуправления получили возможность принимать правовые акты по вопросам своего ведения. Эти  вопросы перечислены в Федеральном  законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹⁴, а также в законах субъектов Федерации. В частности к компетенции местного самоуправления отнесены комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения; участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству.

Так, например, в Пермском крае приняты: Закон Пермского  края от 02.04.2010 N 598-ПК «О стратегическом планировании социально-экономического развития Пермского края»¹⁵, Закон Пермской области от 09.09.1996 N 533-83 «Об охране семьи, материнства, отцовства и детства»¹⁶, Решение Пермской городской Думы от 24.08.2010 N 118 «О финансировании муниципальных учреждений здравоохранения города Перми в 2011 году через систему обязательного медицинского страхования по тарифу, включающему все затраты, за исключением расходов на капитальный ремонт и капитальных вложений, кроме расходов на приобретение и модернизацию оборудования»¹⁷, Постановление Правительства Пермского края от 23.03.2007 N 40-п «О порядке и условиях предоставления мер социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»¹⁸ и др.

В настоящее  время социальная защита населения  в г. Перми является одной из немногих отраслей, объемы которой постоянно  возрастают, охватывая все большую  часть населения. За последние годы это инвентаризация льгот и льготных категорий граждан, монетизация  льгот, совершенствование нормативной  правовой базы по предоставлению жилищно-коммунальных субсидий и переход к их персонифицированной  выплате (например, Постановление Правительства  Пермского края от 08.02.2008 N 14-п «Об  утверждении Порядка реализации приоритетного регионального проекта  «Достойное жилье», (ред. от 26.10.2009), Закон  Пермского края от 17.06.2008 N 250-ПК «О краевой  целевой программе «Проведение  капитального ремонта многоквартирных  домов в муниципальных образованиях Пермского края на 2008-2011 годы», (ред. от 11.11.2009, с изм. от 17.12.2009)).