Оптимизация состава публичного имущества и его ограничение в гражданском обороте

1. Оптимизация состава  публичного имущества  и его

ограничение в гражданском  обороте  

       В советский период социалистическая  собственность составляла основу  экономической системы унитарного  государства, а потому вопрос  об оптимизации (ограничении)  состава публичного имущества не мог возникнуть по определению. В связи с этим законодатель и ученые уделяли внимание не столько составу государственной собственности в целом, сколько выделению из него тех объектов, которые не могут находиться в свободном гражданском обороте и принадлежать частным лицам (так называемые объекты исключительной государственной собственности).

Однако переход  к рыночной системе хозяйствования потребовал кардинального пересмотра присутствия государства в экономической  системе. Пункт 3 ст. 212 ГК РФ содержит бланкетную норму о том, что виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности, определяются законом. Анализ нормативных изменений свидетельствует о продолжающемся сокращении перечня такого имущества. В настоящее время объекты исключительной государственной собственности приводятся, в частности, в ст. 27 ЗК РФ, ст. 5 ФЗ от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии», ст. 5 ФЗ от 2 мая 1997 г. N 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия» и некоторых других законодательных актах специального характера. К таким объектам отнесено не только имущество, предназначенное для общего пользования и в силу своих физических свойств не способное находиться в частной собственности (море, ресурсы континентального шельфа и др.), но и имущество, обеспечивающее безопасность, обороноспособность, стратегические и иные публичные интересы государства. В научной литературе предпринимаются попытки классифицировать объекты исключительной государственной собственности, однако предлагаемые классификации достаточно спорны.

2. Взаимосвязь публичного  имущества  

       Cовременная концепция публичной собственности (прежде всего, с точки зрения требований к составу имущества) должна основываться на неразрывной связи объектов, которые могут находиться в государственной и муниципальной собственности (как оборотоспособные, так и ограниченные в обороте и изъятые из оборота), с предметами ведения РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, а также полномочиями соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления.

       Программа социально-экономического развития РФ на 2003 — 2005 гг. предусматривала поэтапное сокращение избыточной части государственного сектора, которая не обеспечивала выполнения функций государства, а также переход к новой модели управления государственной собственностью, основанной на принципах строгого соответствия состава государственного имущества функциям государства (разд. 3.4). Этот курс подтвержден и в Программе социально-экономического развития РФ на 2006 — 2008 гг. (разд. 6). Названные программно-политические акты, являющиеся ориентиром для правотворческой деятельности, последовательно реализуются в федеральном законодательстве, цель которого — инвентаризация и четкое разграничение полномочий органов публичной власти различных уровней и корреспондирующее этому распределение публичного имущества.

       Так, значительные дополнения  в 2003 г. были внесены в ФЗ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Пункт 1 ст. 26.11 этого Закона в настоящее время закрепляет, что в собственности субъекта РФ может находиться:

-имущество, необходимое  для осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам регионального ведения;

-имущество, необходимое  для осуществления полномочий  органов государственной власти  субъекта РФ по предметам совместного  ведения;

-имущество, необходимое  для осуществления полномочий по предметам федерального ведения, делегированных исполнительным органам государственной власти субъекта РФ;

-имущество, необходимое  для обеспечения деятельности  органов государственной власти  субъекта РФ, государственных гражданских  служащих субъекта РФ, работников государственных учреждений и унитарных предприятий субъекта РФ.

       Детализирует вышеуказанные положения  п. 2 ст. 26.11 Закона, где содержится  конкретный перечень имущества  (категории и виды), которое может  находиться в региональной собственности для реализации полномочий по предметам ведения, осуществляемых органами государственной власти субъекта РФ за счет средств регионального бюджета. К сожалению, перечней имущества, необходимого для реализации иных полномочий (по предметам собственного ведения субъекта РФ, по предметам совместного ведения, осуществляемым за счет субсидий из федерального бюджета или без таковых, делегированных РФ полномочий), в Законе не приводится.

       С принятием ФЗ от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, известного как «Закон о монетизации льгот», аналогичные положения были закреплены и для федерального уровня собственности. В соответствии с ч. 11 ст. 154 этого Закона в федеральной собственности может находиться:

-имущество, необходимое  для обеспечения осуществления федеральными органами государственной власти полномочий в рамках их компетенции, установленной Конституцией РФ, а также нормативными правовыми актами РФ, определяющими статус этих органов, в том числе имущество федеральных государственных учреждений и унитарных предприятий, отнесенных решениями Правительства РФ к предприятиям и учреждениям, подведомственным федеральным органам исполнительной власти;

-имущество, необходимое  для обеспечения стратегических  интересов РФ в области обороны  и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан РФ, в соответствии с перечнем, утверждаемым Президентом РФ по представлению Правительства РФ;

-имущество, необходимое  для обеспечения деятельности  федеральных органов государственной власти, государственных служащих РФ, работников федеральных государственных учреждений и унитарных предприятий, включая нежилые помещения для размещения указанных органов, предприятий и учреждений.

       Рассматриваемый подход был распространен не только на государственную собственность, но и на всю сферу публичного имущества. Ст. 50 ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» функционально ограничила состав муниципальной собственности компетенцией местного самоуправления и закрепила перечень имущества, которое может находиться в собственности поселений, муниципальных районов и городских округов для осуществления возложенных на них полномочий.

       Таким образом, приведенные положения  федеральных законов создают достаточно полную картину современного решения вопроса о назначении и составе публичной собственности, в соответствии с которым РФ, субъекты РФ и муниципальные образования должны обладать и управлять только тем имуществом, которое необходимо для реализации публичных функций и полномочий по предметам ведения соответственно федерального, регионального и местного значения.

       Ст. 26.10 ФЗ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ закрепляет, что находящееся в собственности субъекта РФ имущество, наряду со средствами регионального бюджета и территориальных государственных внебюджетных фондов, а также имущественными правами, представляет собой экономическую основу деятельности органов государственной власти субъекта РФ. Согласно ст. 49 ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

      С этих позиций публичная собственность  является материальным, имущественным обеспечением функций государства и местного самоуправления, а также полномочий их органов. Именно такой вывод ранее был сделан КС РФ относительно правового режима бюджетных средств различных уровней, а недавно распространен и на всю сферу государственного и муниципального имущества  

3. Ограничение правоспособности  публичных образований

в сфере отношений  собственности  

       ГК РФ, выражающий принцип диспозитивности,  потенциально допускает принадлежность  государству любого имущества (ст. 212, 214). Более того, в силу ст. 124 ГК РФ публичные образования в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, выступают на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами. К указанным субъектам гражданского права применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

       Рассмотренные выше нормативные  акты свидетельствуют о том, что вопрос о перечне имущества, которое может находиться в федеральной собственности, собственности субъектов РФ и муниципальной собственности, исходя из своего целевого назначения и соответствия предметам ведения, разрешен специальными федеральными законами, устанавливающими особенности для публичных форм собственности, заметные по сравнению с общим режимом, закрепленным в ГК РФ. Основа для этого заложена в самом ГК РФ (п. 3 ст. 212, п. 2 ст. 124).

       Тем самым федеральный законодатель  ограничил правоспособность публичных  образований в части допустимой  принадлежности им объектов гражданских  прав, которые должны соответствовать выполняемым публичным функциям, составляя экономическую основу деятельности государственных и муниципальных органов. Конституционный Суд РФ подтвердил правомерность подобных ограничений, указав, что «при осуществлении нормативного регулирования в области разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ федеральный законодатель, исходя из предназначения государственной собственности как экономической основы для осуществления функций государства и реализации полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ, правомочен устанавливать особенности правосубъектности РФ и субъектов РФ в сфере частного права… Перераспределяя публичные полномочия между РФ и субъектами РФ, федеральный законодатель вправе, таким образом, определять те виды имущества, которые могут находиться в собственности субъектов РФ и необходимы для осуществления предоставленных им на этом этапе полномочий». Аналогичная позиция была спроецирована КС РФ и на муниципальную собственность. Следует добавить, что вывод о специальной частной правоспособности государства формулировался КС РФ и раньше. Однако КС РФ отметил, что действующие в настоящее время перечни видов имущества, которые могут находиться в собственности субъекта РФ и муниципальной собственности, не являются закрытыми и допускают наличие в региональной или муниципальной собственности иного имущества (такого же целевого предназначения), необходимого для осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, а соответствующие нормы права не препятствуют использованию установленных законом способов привлечения денежных средств и другого имущества для формирования собственных доходов бюджетов. Представляется, что подобное законодательное регулирование с учетом его конституционно-правового толкования не в полной мере отвечает предыдущему тезису о специальной правоспособности публичных образований, размывает ее границы. Известно, что с юридико-технической точки зрения специальная правоспособность (или компетенция) не может определяться с помощью так называемых открытых перечней. Это провоцирует на злоупотребления государственные и муниципальные правоприменительные органы, которые склонны толковать положения ст. 26.11 ФЗ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ и ст. 50 ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ в качестве не императивных норм, а лишь ориентиров — примерных перечней имущества.  

4. Перераспределение  публичного имущества  

       Неразрывная связь публичного  имущества с учетом его целевого  назначения с предметами ведения  соответствующего публичного образования  ярко демонстрируется при законодательном  регулировании перераспределения  государственной и муниципальной  собственности в ходе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

       В настоящее время предусмотрен  специальный публично-правовой механизм  безвозмездной передачи имущества одних публичных образований другим публичным образованиям сообразно перераспределению между ними предметов ведения и полномочий, который включает в себя:

-материально-правовые  основания для передачи имущества  (невозможность принадлежности имущества с учетом его целевого назначения одному публичному образованию, являющемуся собственником, и возможность нахождения такого имущества в собственности другого публичного образования);

-порядок (процедуру)  передачи имущества, состоящий  из следующих основных стадий:  направление предложений о передаче имущества; принятие на основе направленных предложений федеральным или региональным органом исполнительной власти решения о передаче имущества, которое является основанием для возникновения права собственности у принимающей стороны;  фактическая передача имущества и подписание соответствующего акта. Тем самым имущество как бы «прикрепляется» к публичным функциям и полномочиям, реализацию которых оно обеспечивает. Подобный специфический механизм изменения уровня и формы публичной собственности находится за рамками частного права и основывается на том, что федеральное, региональное или муниципальное имущество не существует изолированно, а является составной частью общего фонда публичной собственности, предназначенного для осуществления функций государственной и муниципальной власти в целом.

       В научной литературе даются  различные оценки рассматриваемого  механизма перераспределения публичной  собственности. Однако, его появление  следует всячески приветствовать, поскольку необходимость перераспределения публичного имущества вытекает из принципа соразмерности материальных ресурсов тем предметам ведения и полномочиям, которые возложены на соответствующий уровень публичной власти. Нетрудно заметить, что такое перераспределение публичного имущества напоминает бюджетные трансферты (гл. 16 БК РФ). Близость данных отношений подтверждает, в частности, п. 7 ст. 26.3 ФЗ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ во взаимосвязи с ч. 11 ст. 154 ФЗ от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, которые одновременно с передачей отдельных федеральных полномочий от РФ к субъектам РФ предусматривают как предоставление субвенций из федерального бюджета, так и передачу в региональную собственность необходимого имущества.