Обеспечение законности в государственном управлении

      Параллельно в МВД России осуществляется разработка программы многоуровневого изучения личного состава на пригодность к службе в органах внутренних дел.

      Надзор  за точным и неуклонным исполнением  законов органами внутренних дел возложен на прокуратуру. Она осуществляет надзор за всеми видами правоохранительной деятельности этих органов: административной, оперативно-розыскной, уголовно-процессуальной. Прокуратура также осуществляет надзор и за исполнением законов внутренними войсками, за законностью содержания задержанных и арестованных в изоляторах временного содержания, помещения в приемник-распределитель. Полномочия прокурора при осуществлении надзора определяются действующим законодательством.

      Государственный контроль за деятельностью Министерства внутренних дел РФ осуществляют Президент и Правительство РФ.

4. Ответственность органов управления и их должностных лиц за ущерб, причинённый служебной деятельностью

      Нормы законодательства, устанавливающие  ответственность для должностных  лиц государства, во многом устарели и не отвечают задачам общественного развития, стоящим на сегодняшний день.

      Следует признать, что пробелы в законодательстве зачастую восполняются административными актами управления и негласными правилами поведения должностных лиц, что усугубляет  проблему  автономизации административной системы, способствует коррупции и ослаблению общественного контроля над государством.

      С точки зрения российского законодательства, употребление в Указе Президиума Верховного  Совета СССР от 18 мая 1981 г. "О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных  организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей" от 18 мая 1981 г. понятия "ущерб" неточно, поскольку в Конституции России (ст. 53)  неблагоприятные последствия гражданина от незаконных действий государственных органов и их   должностных лиц при исполнении служебных обязанностей именуются понятием "вред".

      Понятие должностного лица играет важнейшую  роль при определении круга деяний, относимых к должностным правонарушениям. Его легальная формулировка содержится в примечании к ст.2. 4 Кодекса об административных правонарушениях, в котором сказано, что под  должностным  лицом  в  настоящем  Кодексе  следует понимать лицо, постоянно, временно или  в  соответствии  со  специальными полномочиями  осуществляющее  функции  представителя  власти,   то   есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а  равно лицо, выполняющее  организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах,  органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях,  а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях   Российской   Федерации. ⁹

      Во-первых, к представителям власти относятся  работники государственных органов и учреждений, наделенные правом в пределах своей компетенции предъявлять требования, а также принимать решения, обязательные для исполнения гражданами и организациями независимо от их ведомственной принадлежности и подчиненности. Это должностные лица, наделенные полномочиями публичного характера, то есть распорядительной властью в отношении многих физических и юридических лиц, организационно им не подчиненных. Представители власти обладают функциональной властью вне рамок организации, в которой они состоят в должности. Типичными представителями служащих такого рода являются работники милиции, налоговой полиции, прокуратуры, таможни, представители различных инспекций и т. д.

      Во-вторых, под организационно-распорядительными  обязанностями следует понимать функции по осуществлению руководства  трудовым коллективом, участком работы и деятельности отдельных работников. А под административно-хозяйственными обязанностями - полномочия по управлению или распоряжению государственным имуществом.

      Таким образом, должностные лица, своими действиями могут, вернее, не могут не создавать  юридические последствия для  организации, в которых они занимают должности. Вред, причиненный должностным лицом в результате противоправных действий, - всегда существенный вред, так как затрагивает интересы многих сторон, независимо от того, были ли направлены его действия на ущемление прав конкретного человека, группу лиц, организацию, государство или общество в целом. В этом заключается высокая общественная опасность противоправного поведения должностного лица государства, независимо от степени вины и направленности, всегда противоречащего целям государства, дискредитирующего деятельность органов государственной власти.

      С учетом установленных гражданским  законодательством особенностей ответственности за вред, причиненный различными актами власти, они подразделяются на две большие группы - акты, которые принимаются в сфере административного управления (акты управления), и акты, принимаемые правоохранительными органами и судами (акты   правоохранительных органов и суда).

      Акт власти может быть совершен не любым  работником государственного органа или органа  местного самоуправления, а лишь тем, кто относится к числу должностных лиц

      К актам управления, которые подпадают  под действие ст. 1069 ГК, относятся самые разнообразные властные предписания, принимаемые в сфере административного управления. Ими являются приказы, распоряжения, указания и любые другие предписания, подлежащие обязательному  исполнению теми лицами, которым они адресованы. Как правило, они принимаются в письменной форме, обязательность которой иногда предусмотрена законом и иными правовыми актами. Но в принципе не исключена возможность принятия властного акта в устной форме, например, отдание устного приказа, если это согласуется с обстановкой и характером деятельности   соответствующего должностного лица. Статья 1069 ГК особо выделяет такой вид властных актов, как издание не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа  или органа местного самоуправления. По смыслу закона им должен считаться ненормативный правовой акт, принимаемый непосредственно государственным органом или органом местного самоуправления в установленном порядке, в том числе и коллегиально.

        Наряду с действиями, т. е. активным  поведением государственных и  муниципальных органов, а также  их должностных лиц, вред в  рассматриваемой сфере может быть причинен и путем  бездействия. Это имеет место тогда, когда соответствующее должностное лицо или орган управления должны были действовать в силу возложенных на них обязанностей, например, совершить то или иное действие по законному и обоснованному запросу гражданина или принять необходимые меры по пресечению правонарушения, но не сделали этого, что и привело к  причинению вреда.

        Какого-либо перечня незаконных  действий (бездействия) государственных (муниципальных) органов и их должностных лиц в сфере административного управления, которые могут порождать рассматриваемое деликтное обязательство, закон не содержит. В силу этого ими могут быть любые акты управления при условии, что они обязательны для исполнения и приняты соответствующим должностным лицом (органом) при исполнении служебных обязанностей (реализации органом своей компетенции).

      В законе сказано, что организации  отвечают за вред на «общих основаниях». Это значит, что ответственность наступает, если:

• совершено противоправное деяние;
• причинён имущественный вред;
• существует причинная связь между неправильными действиями и вредом;
• ущерб наступил по вине учреждения, органа, их должностных лиц.

      Ответственность за вред, причиненный актом управления, не зависит от того, кто выступает  в качестве потерпевшего - гражданин или юридическое лицо. Это новое положение в российском гражданском законодательстве, так как в течение многих лет вред, причиненный незаконными актами власти юридическим лицам, возмещался лишь в случаях, прямо указанных законом. В настоящее время права всех потерпевших от незаконных актов управления совпадают, за исключением, пожалуй, того, что граждане при условии одновременного нарушения их личных  неимущественных прав имеют право требовать еще и компенсации морального вреда.

        Вред, причиненный незаконными актами  управления, подлежит возмещению лишь при наличии вины лиц, принявших подобные акты либо, наоборот, нарушивших права граждан или юридических лиц своим бездействием. При этом, как уже отмечалось, по общему правилу, виновными должны предполагаться любые действия государственных или муниципальных  органов и их должностных лиц, если они являются незаконными. Это следует из того, что в данном случае вред причиняется не фактическим, а юридическим действием, незаконность которого обычно уже сама по себе свидетельствует о наличии вины того лица, которое его совершило. Сказанное, однако, не означает, что одно из условий ответственности (вина) подменяется другим (противоправностью). В отдельных случаях незаконность акта управления действительно не может быть поставлена в вину тому лицу, которое его приняло. Но это скорее  исключение из общего правила, поскольку вина и противоправность в рассматриваемой сфере настолько тесно взаимосвязаны, что доказать отсутствие вины органа или должностного лица при том, что их действия (бездействие) признаны незаконными, достаточно сложно.

        Вред, причиненный незаконным актом  управления, возмещается за счет  казны Российской Федерации, казны  субъекта Российской Федерации  или казны муниципального образования. Это также является новеллой российского гражданского законодательства, поскольку раньше в подобных случаях ответственность возлагалась непосредственно на ту организацию, работниками которой будет принят незаконный акт управления. После принятия Конституции РФ (ст. 53) и части первой ГК (ст. 16) сохранение прежнего порядка стало невозможным. Возложение ответственности за вред, причиненный актами управления, непосредственно на государство (муниципальное образование) следует рассматривать как повышение гарантий прав потерпевших, так как их право на своевременное и полное возмещение вреда стало более реальным.

      В соответствии со ст. 1071 ГК от имени казны  РФ, казны субъекта РФ или казны  муниципального образования, как правило, выступают соответствующие финансовые органы, т. е. федеральное казначейство, финансовые управления, райфинотделы и т. п. Однако в некоторых случаях, прямо указанных законами и правовыми актами РФ, нормативными актами субъектов РФ и  муниципальных образований, ответственность от имени соответствующей казны могут нести иные  государственные органы. Так, если речь идет о возврате потерпевшему утраченной им жилой   площади, выполнение соответствующей обязанности возлагается на жилищные органы.

1. Материальная  ответственность  органов внутренних дел и их работников за ущерб, причинённый служебной деятельностью.

      В статье 40 Закона РСФСР от 18 апреля 1991 года "О милиции" указано, что "вред, причиненный гражданам, предприятиям, учреждениям и организациям сотрудником милиции, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном гражданским законодательством".

      Отсылка к общему гражданскому законодательству означает, что убытки, причиненные  незаконными действиями (бездействием) должностных лиц, возмещаются соответствующими органами внутренних дел на основании ст. 126, 127 Основ гражданского законодательства.

      Так в п. 2 ст. 127 Основ установлено, что "вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается государством независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законодательными актами".

      В действующем Российском законодательстве правоотношения по возмещению вреда  регулируются целым комплексом правовых норм: ст. 53 Конституции Российской Федерации;  ст.ст. 1069, 1070 Гражданского Кодекса (ГК). 

      В соответствии со ст. 53 Конституции РФ каждый  имеет право на возмещение государством вреда,   причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Содержание указанного права конкретизирует ст. 16 Гражданского Кодекса (ГК), устанавливающая,  что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц   этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской  Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием. Учитывая, что причинение вреда в рассматриваемом случае носит внедоговорный  характер, дальнейшее развитие данный вопрос получил в ст.ст, 1069-1071 главы 59 ГК.

      Речь  идет о возмещении убытков, которые  причинены в результате незаконных действий (бездействия) органов внутренних дел или должностных лиц этих органов, в том числе изданием актов, не соответствующих закону или иному правовому акту.

      Особенность ответственности по ст. 1069 ГК в том, что она наступает за противоправные властные служебные деяния. Служебными признаются действия, которые совершены по службе в связи  с выполнением возложенных на работника обязанностей.  Работники ОВД должны выполнять возложенные на них функции всегда и везде. Поэтому их действия признаются служебными, даже если они совершены во внерабочее время, но в интересах службы.

      Под служебными следует понимать также  действия, совершённые работником ОВД с использованием внешних атрибутов должностного лица (удостоверение, форма, жезл регулировщика, огнестрельное оружие и т. д. ), путём злоупотребления служебными полномочиями, превышения власти, использования своего служебного положения.

        Государство отвечает за свое  должностное лицо вследствие  того, что будучи особым образом  организованным коллективом людей,  оно проявляет себя через деятельность своих структурных подразделений, должностных лиц и просто работников - государственных служащих. Если в результате действий должностного лица причинен вред (будь то сотруднику государственного учреждения, постороннему гражданину или сторонней организации), предполагается, что вред причинен самим государством. Субъектом правоотношений в подобных случаях является государство, а не должностное лицо, выступающее от его имени.