Муниципальное право

В некоторых бывших колониях Великобритании, в Австралии, Гане и Нигерии сохранилось административно-территориальное деление, предусматривающее наличие территорий местного управления.

2. Межмуниципальное сотрудничество

  
       В России союзы и ассоциации местных властей стали создаваться сравнительно недавно, с началом перестройки. Первой в 1986 году была создана Ассоциация сибирских городов, преобразованная в дальнейшем в Ассоциацию сибирских и дальневосточных городов (АСДГ). Большую роль в развитии межмуниципального сотрудничества и защите интересов местного самоуправления сыграл образованный в 1991 году Союз российских городов, объединивший в основном столицы субъектов РФ и другие крупные города. По состоянию на 2006 год в России создано и действует несколько десятков различных союзов и ассоциаций муниципальных образований. 
Согласно действующему законодательству, союз (ассоциация) органов местного самоуправления является юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций. Учредителями союзов и ассоциаций являются органы местного самоуправления. Учредительными договорами устанавливаются вид деятельности союза (ассоциации), права на долевое участие и пользование результатами деятельности, организационные формы управления, порядок и процедура принятия решений по всем вопросам работы. Союзы и ассоциации создаются без ограничения срока деятельности, если иное не установлено учредительными документами. Большое разнообразие, многочисленные параметры, используемые для описания сфер и видов деятельности союзов и ассоциаций, вызывают необходимость их классификации (рис. 1). 
   
 
Рис. 1 Классификация союзов и ассоциаций муниципальных образований 
 

 
       По территории действия союзы и ассоциации муниципальных образований подразделяются на региональные, межрегиональные и общероссийские. 
       Региональные союзы и ассоциации объединяют муниципальные образования, расположенные в границах одного субъекта РФ. Межрегиональные союзы и ассоциации объединяют муниципальные образования в рамках крупных макрорегионов. К ним относятся АСДГ, Союз городов Центра и Северо-Запада России, Ассоциация городов Поволжья, Ассоциация муниципальных образований "Города Урала". Общероссийские союзы и ассоциации представляют интересы муниципальных образований на всей территории Российской Федерации. Основными из них являются Союз российских городов и Союз малых и средних городов России. По профилю деятельности союзы и ассоциации муниципальных образований делятся на представляющие интересы всех муниципальных образований соответствующей территории и специализированные (обычно общероссийские) ассоциации по отраслевым или иным направлениям деятельности. К числу специализированных ассоциаций относятся Союз шахтерских городов, Ассоциация развития наукоградов, Союз закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО), Ассоциация городов Заполярья и Крайнего Севера, Союз малых исторических городов и др. 
       По уровню представительства выделяют союзы и ассоциации, объединяющие муниципальные образования в целом и объединяющие только отдельные органы местного самоуправления (например, представительные органы, жилищно-коммунальные службы, органы здравоохранения и т.п.). 
Союзы и ассоциации муниципальных образований принимают участие в разработке и обсуждении проектов законов, затрагивающих интересы местного самоуправления, реализации государственных программ поддержки местного самоуправления, участвуют в парламентских слушаниях и международных форумах по проблемам местного самоуправления, осуществляют взаимодействие с зарубежными союзами и ассоциациями. Многие положительные результаты, достигнутые за последние годы в России в ходе муниципальной реформы, явились следствием совместной работы союзов и ассоциаций муниципальных образований. 
В 1998 году по инициативе ряда союзов и ассоциаций муниципальных образований был учрежден Конгресс муниципальных образований Российской Федерации - единая общенациональная организация, своеобразный "союз союзов", представляющий интересы всех типов муниципальных образований России при взаимодействии с федеральными органами государственной власти, а также с зарубежными и международными организациями по вопросам местного самоуправления. 
Федеральный закон 2003 года N 131-ФЗ внес ряд существенных изменений в деятельность союзов и ассоциаций муниципальных образований России. Согласно ему, в каждом субъекте РФ в 2006 году был образован единый совет муниципальных образований. В связи с этим наряду с союзами и ассоциациями, создаваемыми на добровольной основе, появляются создаваемые по предписанию. Организация и деятельность таких советов осуществляется в соответствии с законодательством о некоммерческих организациях применительно к ассоциациям. Совет должен иметь свой устав и органы управления. Он определяет размер и порядок уплаты членских взносов на осуществление своей деятельности. Совет не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований или ограничивать ее. Существование такого совета не препятствует созданию и деятельности в субъекте РФ или на части его территории иных союзов и ассоциаций муниципальных образований. Региональные советы муниципальных образований могли бы рассматривать следующий круг вопросов: 
- предварительное рассмотрение и согласование проектов законов и иных правовых актов субъекта РФ, регулирующих деятельность местного самоуправления; 
- выработку согласованных подходов к вопросам, связанным с установлением системы муниципальных образований на территории субъекта РФ, порядка их создания, объединения и упразднения, изменения их границ, границ и правового режима пригородных зон; 
- выработка согласованных решений по вопросам передачи в муниципальную собственность различных объектов государственной собственности, включая землю и другие природные ресурсы;

- выработка согласованных  решений по вопросам региональной  налоговой политики, системы межбюджетных  и иных финансовых взаимоотношений  между субъектом РФ и муниципальными  образованиями;

- участие в разработке  и реализации региональных программ  государственной поддержки местного  самоуправления;

- согласование порядка  наделения органов местного самоуправления  отдельными государственными полномочиями, финансирования и контроля их  исполнения;

- согласование порядка  и формы участия муниципальных  образований в выполнении федеральных,  региональных и других программ, с компенсацией расходов. 
Советы муниципальных образований только накапливают опыт, и судить об их эффективности преждевременно. Федеральным законом 2003 года установлено, что указанные региональные советы могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований, в которое могут также входить иные объединения муниципальных образований. Создание такого объединения было провозглашено в июне 2006 года. 
Для совместного решения хозяйственных вопросов местного значения Федеральным законом 2003 года N 131-ФЗ впервые установлена возможность создания межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ (ЗАО) и обществ с ограниченной ответственностью (ООО). Для совместного решения социальных задач Федеральным законом 2003 года разрешено создавать межмуниципальные некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. Данные нововведения открывают новые возможности для межмуниципального хозяйственного сотрудничества в интересах местных сообществ. Значительную роль в организации межмуниципального сотрудничества играет Российская муниципальная академия. Она была создана в 1999 году и имеет статус общероссийской общественной организации. Она способствует развитию научных знаний о муниципальном управлении, их пропаганде, выработке практических рекомендаций для муниципальных образований, решению задач подготовки и переподготовки специалистов в области муниципального управления. 
       Международные связи муниципальных образований. Многие города России имеют значительный опыт сотрудничества с городами других государств в экономической, культурной, образовательной, спортивной и других сферах деятельности. Существует Международная организация породненных городов, в которой участвуют российские города. Некоторые из них имеют по несколько городов-побратимов в различных странах. Дальневосточные города активно участвуют в побратимских связях с городами Японии, проводят совместные конференции, обмениваются опытом работы. Конгресс муниципальных образований РФ сотрудничает с международными союзами и ассоциациями местных властей, организует реализацию совместных программ и проектов, способствует получению международных грантов и распространению в России опыта лучшей практики зарубежных муниципалитетов. Многие города активно участвуют в международных экономических связях как с целью закупок ряда необходимых товаров (подвижной состав транспорта, медикаменты, медицинское оборудование и многое другое), так и для привлечения инвестиций, в том числе путем создания совместных предприятий. 
Опыт кооперационных и внешних экономических связей российских муниципальных образований пока еще невелик, но достигнутые результаты позволяют надеяться на расширение этой сферы деятельности, повышение ее эффективности. 
  

3. Муниципальный заказ

       Система  муниципального заказа является  одним из самых важных регуляторов  экономических процессов на муниципальном  уровне. Зачастую понятие муниципального  заказа трактуется достаточно  узко - как способ конкурсной закупки  отдельных видов материальных  ресурсов для муниципальных нужд  либо (реже) оказания некоторых муниципальных  услуг. С такой трактовкой согласиться  нельзя. Через муниципальный заказ  должны проходить вся продукция,  закупаемая для муниципальных  нужд, и все бюджетные муниципальные  услуги, оказываемые как муниципальными, так и иными исполнителями.  В этом смысле муниципальный  заказ следует рассматривать  как идеологию формирования и  исполнения расходной части местного  бюджета, элемент системы управления  финансовыми ресурсами муниципального  образования. К сожалению, во многих муниципальных образованиях конкурсное размещение муниципального заказа является скорее исключением, чем правилом. Нет единой службы, ответственной за организацию муниципального заказа. Каждое структурное подразделение администрации самостоятельно ищет поставщиков необходимой ему продукции и услуг или работает с ранее известными (знакомыми) поставщиками, не имеет достаточной информации о конъюнктуре цен и качественных характеристиках продукции данного поставщика в сравнении с аналогами. За счет этого местные бюджеты теряют значительные средства. В Бюджетном кодексе РФ используются термины "муниципальный контракт" и "муниципальный заказ". Муниципальный контракт - это договор, заключенный органом местного самоуправления, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от имени муниципального образования с физическими и юридическими лицами в целях обеспечения муниципальных нужд, предусмотренных в расходах местного бюджета. 
Муниципальный заказ - это совокупность заключенных муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств местного бюджета. Предметом муниципального заказа являются работы по благоустройству территории, строительство, реконструкция и капитальный ремонт дорог, строительство и ремонт объектов социальной инфраструктуры, поставка горюче-смазочных материалов для муниципальных нужд, переработка и утилизация отходов, содержание, обслуживание, текущий и капитальный ремонт жилищного и нежилого муниципального фонда, инженерных сетей, производство отдельных видов продукции для муниципальных нужд, товаров народного потребления, в первую очередь для детей и малоимущих граждан, оказание иных услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения. С помощью муниципального заказа могут решаться различные задачи: снижение затрат на отдельные виды товаров и услуг, адресное предоставление услуг гражданам, нуждающимся в социальной поддержке, приоритетное развитие отдельных видов услуг, объемы которых по разным причинам не регулируются рыночными механизмами, сокращение сроков исполнения и обеспечение качества предоставляемых услуг. 
Объем муниципального заказа и сферы его применения должны выбираться с учетом реально имеющихся ресурсов и приоритетов в решении отдельных задач. Принципы осуществления муниципального заказа: 
- применение нормативно закрепленных процедур планирования и осуществления бюджетных закупок;

- обеспечение открытого  доступа к участию в конкурсах  на выполнение муниципального  заказа, в том числе осуществление  закупок товаров для муниципальных  нужд на товарных биржах;

- жесткий контроль размещения  контрактов;

- экономия бюджетных средств;

- соблюдение свободы конкуренции.

       Процесс формирования и исполнения муниципального заказа. В разных муниципальных образованиях могут использоваться разные схемы формирования и исполнения муниципального заказа. 
Первый этап. Одновременно с разработкой проекта бюджета на следующий финансовый год происходит сбор заявок о потребности бюджетных организаций в различных видах продукции и услугах в пределах плановых цифр бюджетных ассигнований на следующий финансовый год. 
Второй этап. Разрабатывается сводный план муниципального заказа. 
Третий этап. Определяются заказчики по отдельным позициям, т.е. определяется, кто именно и в какой сфере муниципальной деятельности наделяется функциями "заказчика" (кто имеет право заключать с поставщиками продукции и исполнителями услуг муниципальные контракты). Четвертый этап. Размещение муниципального заказа, учет муниципальных контрактов и контроль их исполнения. В ходе исполнения муниципального заказа текущего года осуществляется сбор заявок на следующий финансовый год. К его началу сводный план муниципального заказа должен быть готов к утверждению. Во многих муниципальных образованиях приняты нормативные правовые акты, регулирующие систему муниципального заказа. Опыт реализации муниципального заказа в крупных городах России, введение конкурса на его размещение позволили снизить расходы бюджетов до 10 - 15% и свести к минимуму факты коррупции при распределении муниципальных контрактов. 
       Способы размещения муниципального заказа. В мировой и отечественной практике используются следующие способы размещения муниципального заказа: Открытый конкурс - самый предпочтительный способ размещения заказа. Объявления о проведении конкурса публикуются в средствах массовой информации. Приглашаются любые предприятия и организации, действующие на рынке данных услуг и удовлетворяющие квалификационным требованиям, предусмотренным положением по размещению муниципального заказа. Недостатки открытого конкурса выражаются в том, что процесс рассмотрения заявок может быть весьма продолжительным, а кроме того, необходимо проделать большой объем работы по учету и оценке заявок, обеспечить объективность оценки заявок. 
Двухэтапный конкурс проводится в случаях, когда у заказчика (местной администрации) нет возможности составлять подробные характеристики заказываемых товаров, работ, услуг, либо в случаях, когда поставщики не представили заявки на участие в торгах или же все указанные заявки отклонены заказчиком в соответствии с требованиями по выполнению муниципального заказа. Закрытый конкурс проводится в следующих случаях: 
- сроки выполнения муниципального контракта ограничены (например, услуги носят сезонный характер);

- форс-мажорные (чрезвычайные) обстоятельства: наводнения, пожары, разрушение  муниципальных объектов;

- из-за невыполнения требований  все заявленные на конкурс  предложения отклонены. 
Бесконкурсное размещение муниципального заказа используется в основном при выполнении работ местными монополистами или в условиях неразвитости конкурентной среды. Администрация муниципального образования должна подготовить методическое обеспечение муниципального заказа, т.е. выбрать и обосновать форму проведения мероприятий по отдельным контрактам, установить критерии отбора исполнителей. 
К потенциальным исполнителям муниципальных контрактов в зависимости от их характера могут быть предъявлены следующие требования. Исполнитель должен иметь необходимые профессиональные знания и квалификацию, финансовые средства, оборудование и другие материальные возможности, опыт и положительную репутацию, быть надежным, обладать необходимыми трудовыми ресурсами для выполнения муниципального контракта, исполнять обязательства по уплате налогов в бюджеты всех уровней, не должен быть неплатежеспособным, находиться в процессе ликвидации (для юридического лица), быть признан несостоятельным (банкротом). Поставщиком не может являться организация, на имущество которой наложен арест и (или) экономическая деятельность которой приостановлена. 
       Особенности организации муниципального заказа в социальной сфере. 
 Методы муниципального заказа стали распространяться и на отдельные социальные услуги, в первую очередь в сферах медицинского обслуживания и образования. Исходя из наличия бюджетных средств органы местного самоуправления определяют объем медицинских, образовательных и других социальных услуг, которые они в состоянии профинансировать, и на этот объем заключают договоры (контракты) с соответствующими муниципальными, государственными или частными учреждениями. Так появился термин "муниципальный социальный заказ". В некоторых городах он стал основной формой управления муниципальными учреждениями со стороны местной администрации. Так, в Новосибирске действует положение о муниципальном социальном заказе. С его помощью решается несколько задач: 
- осуществляется правовое и бюджетно-финансовое закрепление обеспечения социальных программ;

- повышается эффективность  использования средств, выделяемых  на решение социальных вопросов;

- увеличивается "прозрачность" финансирования социальной сферы,  т.е. расходование бюджетных средств  на эти цели становится открытым  для контроля со стороны общественности;