Місцеве самоврядування у Польщі

Становлення та розвиток місцевого  самоврядування в  Польщі

Загальною ознакою  для більшості країн у третьому тисячолітті став пошук шляхів соціально-економічної, політичної, правової та духовної трансформації. Одним із пріоритетів їхніх інтересів є розвиток місцевого самоврядування. Аналіз сучасних систем місцевого самоврядування свідчить, що воно будується на поєднанні різних теорій, концепцій і відповідно на поєднанні різних варіантів взаємодії як громадських, так і державних елементів. Набуває поширення змішана (гібридна) модель місцевого управління, що поєднує  начала прямого державного управління та місцевого самоврядування.

На пострадянському  просторі теорії та моделі місцевого  самоврядування слугують інтегрувальним орієнтиром правової ідеології, що нерідко  ускладнює розвиток місцевого самоврядування, бо досить часто ці проблеми розв’язуються  без урахування позитивного зарубіжного досвіду сучасних модернізацій муніципального управління. Звісно, у процесі конструювання національної моделі самоврядування врахування історичного аспекту дає змогу відобразити специфіку формування державності, ментальність суспільства, врахувати чинники послідовності й традицій щодо місцевого самоврядування.

Однак сучасні процеси  глобалізації висувають перед залученими до них державами жорсткі імперативи щодо забезпечення відповідності основних параметрів соціального управління, внутрішнього законодавства й механізмів його формування стандартам, прийнятим як базові для зближення та інтеграції більшістю держав світової спільноти. У зв’язку з цим особливої актуальності набувають наукові дослідження зарубіжного досвіду розвитку місцевого самоврядування, а надто тих держав, які мають близькі до українських «стартові умови» державного будівництва. Однією з таких держав, що має багато спільного з Україною і в далекому минулому, і в епоху «соціалістичного табору», а також схожі геополітичне становище, розміри державної території та чисельність населення, є Республіка Польща.

Польща зробила  істотний стрибок у становленні  та розвитку місцевого самоврядування. Вона стала першою центральноєвропейською державою, яка створила міцні регіони з відносно великою автономією та провела всеохопну реформу місцевого самоврядування й територіально-адміністративної структури.

Якщо зовнішня політика України спрямована на євроінтеграцію, є нагальна потреба конструктивного  використання досвіду Польщі з проведення демократичних реформ, зокрема й  розбудови самостійної ефективної системи місцевого самоврядування.

Метою статті є аналіз особливостей становлення та розвитку місцевого самоврядування в Польщі.

У спеціальній юридичній  літературі розгляд проблем функціонування публічної влади, зокрема взаємовідносин органів законодавчої, виконавчої та судової з владою на місцях, дослідження окремих функцій цих суб’єктів на різних етапах становлення та розвитку місцевого самоврядування в Польщі здійснювався у працях А. Сухарєва, М. Ісаєва, О. Чеканського, В. Шишкіна, В. Євдокимова, Я. Старцева.

Польща має більш  як трьохсотрічний досвід функціонування місцевого самоврядування, однак  найцікавішим для дослідження в аспекті необхідності здійснення реформи місцевого рівня територіальної організації влади в Україні є період адміністративних реформ 1970-х років і період удосконалення місцевого самоврядування після прийняття Конституції 1997 року. 

Проведена в 1970-ті роки адміністративна реформа призвела до значних змін у структурі місцевих органів влади. У ході цієї реформи було ліквідовано традиційну для Польщі мережу з 300 повітів, збільшилася кількість воєводств (з 17 до 49). Замість колишніх громад, кількість яких перед реформою сягала  4313, створили 2394 значно більші одиниці, включаючи 247 міст, 26 міських районів, 1 546 сільських гмін і 575 утворень змішаного характеру. Така реформа не тільки призвела до посилення впливу центральної влади на територіальні одиниці, а й організаційно розпорошувала управління.

У територіальних одиницях діяли народні ради, що обиралися  раз на чотири роки шляхом загальних  виборів. На чолі воєводської адміністрації  стояли воєводи, міську адміністрацію  очолювали бургомістри, або президенти, адміністрацію міст і гмін – бургомістри, а адміністрацію гмін – війти. Згідно з Конституцією від 22 липня 1952 року народні ради конституювалися як місцеві органи державної влади та основні органи громадського самоврядування трудящих міст і сіл.

Реформа місцевого  самоврядування стала одним із пріоритетів першого посткомуністичного уряду, створеного у вересні 1989 року.  Повернення до місцевого самоврядування в класичному розумінні цієї інституції стало можливим після запровадження самоврядування в гміні на основі Закону «Про територіальне самоврядування»  від 8 березня 1990 року (який з 1999-го мав назву «Про самоврядування в гміні»). Реформа запровадила виборні місцеві уряди тільки на муніципальному рівні (гміни), тоді як вищі рівні територіального устрою залишилися під управлінням державної місцевої адміністрації. Відновлюючи самоврядування в гміні, безперечно, поверталися до традицій  часів Другої Речі Посполитої, водночас, що було нетиповим для посткомуністичних країн, покінчили з інституціями радянського типу –  народними радами.

Наступна реформа  територіального поділу відбулася  в січні 1999 року на рівні повітів і воєводств. Вона мала на меті децентралізацію й демократизацію місцевого управління. Це здійснювалося шляхом обмеження на рівні воєводств функцій державної адміністрації, яка діяла поряд із адміністрацією самоврядування воєводства, та запровадження адміністрації самоврядування на всіх трьох рівнях територіального поділу – гміни, повіту й воєводства. Було запроваджено трирівневий територіальний поділ, відповідно до якого Польща поділяється на 16 воєводств, 308 сільських і 65 міських повітів (міста на правах повітів) і 2489 гмін.

Конституційне реформування місцевого самоврядування відбулося 1997 року. Норми, що стосуються місцевого  самоврядування, містилися у двох розділах Конституції. У першому  розділі «Річ Посполита» було визначено основні принципи політичного устрою Польщі. Серед них своє місце знайшло й  самоврядування, концепцію устрою якого Конституція (ст. 16) визначає так: «Самоврядна спільнота виконує визнані за нею публічні завдання від власного імені й під власну відповідальність». У формулюванні «діяльність від власного імені й під власну відповідальність» полягає суть польської концепції самоврядної самостійності.

Слід підкреслити, що Конституція РП 1997 року не містить ані визначення територіального самоврядування, ані більш загальної дефініції самоврядування, але подає багато складових елементів для формулювання таких дефініцій. Тобто вона визнає самоврядування, а особливо територіальне самоврядування складовою публічної влади. Це твердження випливає передусім із ч. 2 ст. 16 і ст. 163 Конституції, які проголошують: «Територіальне самоврядування бере участь у здійсненні публічної влади. Визначену йому законом істотну частину публічних завдань самоврядування виконує від власного імені й під власну відповідальність… Територіальне самоврядування виконує публічні завдання, не віднесені Конституцією або законами до компетенції інших органів публічної влади».

У ст. 15 ч. 1 Конституції  РП ідеться, що «територіальний устрій Речі Посполитої Польської забезпечує децентралізацію публічної влади». Цей припис, з точки зору конструкції  самоврядування, необхідно сприймати  в контексті ст. 16 ч. 1 (сукупність мешканців одиниць  основного територіального поділу становить самоврядну спільноту), з якого випливає, що основний (базовий) територіальний поділ держави здійснюється в цілях територіального самоврядування. У результаті територіальне самоврядування становить базову формулу децентралізації публічної влади.

VІІ розділ Конституції  містить докладніші приписи, що регулюють і гарантують самостійність самоврядування як одну з основ конституційного ладу. У цьому розділі йдеться насамперед про:

– правовий статус і  право на володіння власним майном (ст. 165 п. 1),

– інститут судового захисту самостійності самоврядування (ст. 165 п. 2),

– принцип вирішення  конституційними судами компетенційних спорів із урядовою адміністрацією (ст. 166 п. 3),

– закріплення за одиницями самоврядування частки в  публічних доходах на рівні, який відповідає встановленому обсягу завдань (ст. 167 п. 1);

– принцип відповідності  між компетенційними змінами і змінами в розподілі публічних доходів (ст. 167 п. 4) [2].

Починаючи з 1998 року в  Польщі проводяться системні політичні, економічні та адміністративні реформи. Створюється нова модель управління, що забезпечує реальну участь суспільства  у здійсненні влади та ефективність прийнятих рішень. У рамках системної реформи держави формуються інститути демократичного контролю за адміністрацією на всіх рівнях територіального поділу країни, підвищується ефективність управління шляхом розподілу завдань за різними рівнями; упорядковується територіальний поділ країни; створюються інструменти проведення регіональної політики; децентралізується система державних фінансів; організація публічної влади приводиться у відповідність до стандартів ЄС.

Розгляньмо детальніше: воєводство – найбільша територіальна  одиниця; повіт – територіальна  одиниця другого ступеня, до її складу входять декілька гмін; гміна – основна територіальна одиниця.

Новий територіальний поділ Польщі встановлено законом від 24 липня 1998 року. Законом про повітове самоврядування засновано органи самоврядування повіту та визначено їхню компетенцію. Одночасно утворено органи самоврядування, а також урядові органи у воєводстві.

У всіх згаданих одиницях територіального поділу діють представницькі органи територіального самоврядування. Це – ради, що обираються на загальних виборах терміном на чотири роки.

На сьогодні згідно з Конституцією Польщі територіальне  самоврядування виконує публічні завдання, не закріплені Конституцією або законами за іншими державними органами. Конституція  визначає для органів місцевого  самоврядування коло завдань або  повноважень, які явно не встановлені  для органів влади інших рівнів.

При цьому власні завдання місцевого самоврядування визначено  як публічні, що слугують задоволенню  потреб самоврядної спільноти, а  їхня реалізація забезпечується часткою  публічних доходів. Термін «публічні  доходи» використовується в Конституції  Польщі для позначення будь-яких видів  доходів, які надходять до місцевих або державних бюджетів.

Згідно з нормами  Конституції органи місцевого самоврядування на підставі та в межах повноважень, що містяться в законі, встановлюють акти місцевого права, обов’язкові на території діяльності цих органів [1].

Воєводство є найбільшою одиницею територіального самоврядування та регіональною самоврядною спільнотою, яку на підставі закону утворюють мешканці воєводства.

Воєвода є представником уряду у воєводстві. Середня кількість населення воєводства – 2,4 млн. осіб. На воєводу покладено чотири основні функції: 1) політико-представницька (представник уряду в регіоні); 2) нагляд над територіальним управлінням у воєводстві; 3) забезпечення громадського правопорядку та колективної безпеки; 4) контроль за використанням державної власності.

Окрім воєводи, існують  і так звані об’єднана та необ’єднана  урядові адміністрації. Назва пов’язана з критерієм об’єднаності та необ’єднаності цих інститутів із інститутом воєводи. Воєвода пов’язаний з цими органами, бо є регіональним органом урядової адміністрації. У регіонах є також органи урядової адміністрації, які не підпорядковані воєводі, наприклад, податкова адміністрація.

Органи самоврядування воєводства не є органами нагляду  або контролю щодо повіту й гміни, а також не є органами вищої інстанції в адміністративній ієрархії.

Самоврядування воєводства визначає стратегію розвитку воєводства. Воно виконує завдання місцевого  значення в таких галузях: освіта (в тому числі вища), санітарно-просвітня робота й охорона здоров’я, громадська безпека, обороноздатність. Органами самоврядування воєводства є: воєводський сеймик і правління воєводства. До складу сеймику входять депутати, які обираються на чотирирічний термін. Воєводський сеймик приймає статут воєводства, його бюджет, обирає й відкликає воєводське правління, ухвалює рішення з майнових питань воєводства, з випуску облігацій та отримання позик.

Воєводське правління  є виконавчим органом воєводства. Воно складається з п’яти осіб. Головою правління є маршал воєводства. Воєводське правління виконує завдання воєводства, що належать до компетенції воєводського самоврядування й не віднесені до компетенції воєводського сеймику. Правління виконує рішення воєводського сеймику та розпоряджається майном воєводства.

Воєводство має  право здійснювати міжнародне співробітництво. Пріоритети цього співробітництва визначає воєводський сеймик. Співпраця воєводства з регіональною громадськістю інших країн має здійснюватися  відповідно до внутрішнього польського законодавства, зовнішньої політики держави та її міжнародних зобов’язань у межах завдань і компетенції воєводства. Воєводство може також брати участь у міжнародній діяльності регіональних установ та об’єднань. Однак проекти угод про регіональну співпрацю, так само, як і проекти рішень щодо вступу до міжнародних регіональних об’єднань, можуть прийматися тільки за згодою міністра закордонних справ, отриманою через воєводу.