Конституционные институты прямой демократии РФ

д) посредством институтов прямой демократии в принятии решений могут участвовать все правоспособные лица, входящие в состав субъекта непосредственной демократии по каждому вопросу, который данный субъект имеет право непосредственно решать или участвовать в его решении.

Кроме перечисленных свойств, по мнению В.В. Комаровой, время предопределило новый признак непосредственной демократии сопоставление воли народа и формируемого им органа власти, а также регулятивную функцию в системе социального управления, сконструированную на принципах представительного правления и народного суверенитета.

Критерием при выявлении форм непосредственной демократии являются ее существенные признаки, охватываемые содержанием понятия непосредственной демократии. Таким образом, вопрос о содержании понятия непосредственной демократии, выделении существенных признаков непосредственной демократии, рассмотренный выше, является ключевым вопросом при определении форм непосредственной демократии.

Несмотря на то что разработкой и анализом этой проблемы занимались многие отечественные ученые-государствоведы, необходимо отметить, что в науке нет единства по поводу того, что относить к формам непосредственной демократии. Каждый из них по-своему определяет перечень форм волеизъявления народа, относящийся к институту непосредственной демократии, однако в целом можно утверждать, что под формами непосредственной демократии юридическая наука понимает "те ее проявления, которые институционализируют непосредственное властное волеизъявление обладателя полноты государственной власти народа".

Исходя из тезиса об исключительной связи прямого народного правления с осуществлением государственной власти, из определяющего характера непосредственной демократии к формам прямого правления следует отнести: референдум; выборы; отзыв депутата либо выборного должностного лица; общие собрания населения.

Учитывая новый признак непосредственной демократии сопоставление воли народа и формируемого им органа власти, а также регулятивную функцию в системе социального управления, к формам непосредственной демократии отнесем митинги, шествия, демонстрации, пикетирования. К комплексным формам, включающим в себя и первую и вторую функции, отнесем народную инициативу, деятельность политических партий, отзыв выборного народного представителя. Все они институционализируют непосредственное властное волеизъявление обладателя государственной власти, выражают его суверенитет.

Хотя возможность проведения референдума формально была декларирована еще в Конституции СССР 1936 г., механизма реализации этой возможности не существовало. Право на свободное волеизъявление путем опроса было подтверждено в ст. 5 Конституции СССР 1977 г., а Закон СССР "О всенародном голосовании (референдуме СССР)" и Закон РСФСР "О референдуме РСФСР" впервые определили механизмы организации референдумов.

В настоящее время понятие "референдум" прочно вошло в нашу жизнь, и в первую очередь это связано с расширением демократических прав и свобод граждан. После состоявшегося 17.03.1991 г. первого и последнего союзного референдума по вопросу о сохранении Союза ССР по март 2000 года было проведено свыше 40 референдумов разного уровня (всероссийские, республиканские, краевые, областные, местные) по самым разнообразным вопросам от введения поста президента до строительства объектов ядерной энергетики.

В условиях развития практики проведения всероссийских, региональных и местных референдумов научный интерес к этому институту резко возрос.

Название этой формы непосредственной демократии имеет латинские корни: латинское re-fero означает сообщать, докладывать, передавать. Российская юридическая энциклопедия уточняет: лат. referendum букв.: то, что должно быть сообщено. Этимологическое значение понятия "референдум" не совпадает с его правовым содержанием. Для определения его правового содержания обратимся к работам ученых-государствоведов, посвященных этому вопросу.

Этих ученых В.В. Комарова разделила на три группы.

Первую группу образуют И.П. Трайнин, В.Т. Кабышев, С.В. Троицкий, В.В. Маклаков.

И.П. Трайнин понимал под референдумом "главным образом право народа через голосование отвергать законы, принятые народным представительством". Он относит референдум к формам непосредственного народного законодательства, которое "сохранилось лишь в отдельных отсталых кантонах Швейцарии, а в других местах является добавочным законодательным институтом к народному представительству, т.е. к парламенту". Такая трактовка объясняет дальнейшее отношение И.П. Трайнина к "капиталистическим референдумам": "Референдумы предоставляют меньше возможностей, чем парламент. В борьбе вокруг того или иного законопроекта в парламенте представители рабочего класса могут часто опереться на ту или иную внепарламентскую поддержку пролетариата городов, на его демонстративные выступления в пользу позиции, занимаемой представителями рабочих. Референдумы же глушат такую инициативную роль рабочего класса. Голосование при референдуме молчаливо ставит печать "воли народа" над классовой политикой буржуазии.

Таким образом, открытая борьба в парламенте вокруг тех или иных законов имеет некоторые преимущества над механическим голосованием при референдумах".

3. Местное самоуправление как форма народовластия.

Обеспечивая демократическую децентрализацию управления, местное самоуправление представляет собой особый институт народовластия. Причем в государствах с разным конституционным строем и даже в одних и тех же государствах на различных этапах их развития местное самоуправление выглядит неодинаково. Чрезвычайно многообразны его организационные формы, компетенция органов местного самоуправления, способы защиты прав этих органов. Вместе с тем есть нечто общее, что позволяет различные модификации местного самоуправления считать именно модификациями, не меняющими его сути. Суть же его - это власть местного самоуправления в делах местного значения, осуществляемая гражданами непосредственно и через выборные органы, в рамках закона, но без вмешательства центральной власти.

В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 28 августа 1995 г., понятие местного самоуправления было несколько расширено: это есть "признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации"/2/.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 06.10.2003 г. местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Оба определения сходны в основном, но не идентичны не только с точки зрения меры подробностей, но и по существу. Главная "опорная" черта местного самоуправления в обоих определениях - самостоятельность решения отнесенных к ведению местного самоуправления вопросов.

Местное самоуправление несовместимо (может быть, за редким исключением) с приходом "варягов" - людей со стороны, мало знакомых с условиями местной жизни.

Еще одна существенная черта местного самоуправления во втором случае определена более рельефно, чем в первом.

Местное самоуправление - не просто самостоятельная, но и под свою ответственность деятельность. Сами органы местного самоуправления и местное население отвечают за все промахи и ошибки своих решений. Никакой другой орган, в том числе государственный, не несет ни имущественной, ни иной правовой ответственности за действия органов местного самоуправления. В другом отношении первое краткое определение местного самоуправления более содержательно, чем второе. В нем указано, что местное самоуправление подчиняется закону и, добавим, только закону. В Федеральном законе, где приведено цитируемое определение местного самоуправления, об этой особенности местного самоуправления говорится в других статьях. Однако данная особенность настолько существенна, что упускать ее из числа признаков, составляющих суть понятия местного самоуправления, вряд ли оправдано.

Далее в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что решения принимаются органами местного самоуправления, а не выборными органами, как в первом определении. Конечно, выборность органов местного самоуправления не самый главный его признак. Органы местного самоуправления могут избираться, но содержательного эффекта местного самоуправления они не обеспечивают, так сказать, автоматически. История, в том числе советского государства, дает убедительный пример того, как выборность служит лишь демократическим прикрытием безвластия органов местного самоуправления, отстраненных от самостоятельного решения вопросов, по закону входящих в их компетенцию. И все же при прочих равных обстоятельствах выборность органов местного самоуправления служит одной из существенных Гарантий реальности местного самоуправления. Поэтому она должна входить в состав определяющих признаков местного самоуправления. Было бы точнее записать в законе, что решение принимаются выборными и другими органами местного самоуправления, имея в виду, что в системе органов местного самоуправления могут действовать назначаемые органы и органы, создаваемые на конкурсной основе.

Эталонное определение местного самоуправления для современного демократического государства содержится в Европейской хартии местного самоуправления. Под местным самоуправлением здесь понимается "право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Эти положения не исключают обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону".

Это определение весьма прагматично, поскольку не ограничивается правом органов местного самоуправления самостоятельно принимать решение, но подчеркивает реальную способность это делать. Это чрезвычайно важная черта в характеристике местного самоуправления, предполагающая, что о существовании местного самоуправления можно говорить лишь тогда, когда его правовая модель воплощается в жизнь. Эта идея крайне актуальна для оценки местного самоуправления, эффективности его действий в нашей российской действительности.

В самом деле, мы пока делаем первые шаги на пути внедрения различных, подчас весьма привлекательных правовых установлений, касающихся сути, организации и деятельности местного самоуправления. Но вряд ли мы можем сейчас утверждать, что органы российского местного самоуправления обладают достаточными возможностями для реализации этих правовых установлений. Усилия, направленные на то, чтобы право и способность его осуществления слились воедино, предпринимаются как федеральными органами государственной власти, так и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и самими органами местного самоуправления, однако цель вряд ли будет достигнута в короткие сроки.

Напомним - местное самоуправление в развитых демократических государствах утверждалось в течение не одного столетия. Нашему же самоуправлению от роду всего несколько лет, и, возможно, должно пройти не одно десятилетие, чтобы оно крепко встало на ноги (хотя Конгресс местных и региональных властей Совета Европы рекомендовал России обеспечить местное самоуправление на уровне районов и всех без исключения городов в течение 10 лет).

Прагматизм определения местного самоуправления в упомянутой Хартии состоит еще и в том, что на первое место в принятии решений поставлены органы местного самоуправления, а затем уже, так сказать "факультативно", в зависимости от законодательства конкретных стран, предполагается участие населения в принятии решений с помощью форм прямой демократии. В наших же обоих определениях, наоборот, в первую очередь речь идет о принятии решений непосредственно населением, а затем уже органами местного самоуправления. Возможно, когда-то мы сможет добиться того, чтобы по крайней мере основные решения принимались непосредственно населением, однако это не самый лучший способ организации местного самоуправления, особенно в относительно крупных муниципальных образованиях, и к тому же недостижимый в современных условиях функционирования местного самоуправления в России. Пока что у нас наиболее актуальная проблема - оптимальная модель принятия решений именно органами местного самоуправления. Далеко не все здесь отвечает требованиям, основанным на демократических принципах организации дела. Об этом подробно речь пойдет ниже. И главное внимание необходимо сосредоточить именно на этой проблеме.

Местное самоуправление является важной формой демократии. В рамках регламентации осуществления местного самоуправления в Конституции РФ неоднократно делаются указания на самостоятельность местного самоуправления: "местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно" (ст. 12); "местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения" (ст. 130).

При этом существуют различные варианты понимания самостоятельности местного самоуправления. С точки зрения уровня самостоятельности это может выражаться в "безбрежной независимости", близкой к государственному суверенитету, или ограничением самостоятельности до права добросовестно исполнять директивы органов государственной власти. С точки зрения способов реализации самостоятельности это может быть выражено как идея о том, что местное самоуправление осуществляется исключительно через прямое волеизъявление народа, или квалификацией местного самоуправления как власти органов местного самоуправления, которые вправе принимать какие-либо решения.