Элементы административного правового статуса государственной гражданской службы РФ

Необходимо превратить государственную  службу в важнейшее правовое средство формирования качественного и эффективно функционирующего аппарата государства, то есть, государственная служба должна стать областью целенаправленного  государственно-правового воздействия  с целью обеспечения формирования условий правового государства  и его взаимоотношений с гражданином.

Государственная служба является комплексным институтом (публичным, социальным, правовым организационным) по обеспечению выполнения государственными служащими функций государства, а также деятельности органов  государственной власти, их аппаратов, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией РФ, отдельных государственных учреждений и организаций или полномочий лиц, замещающих государственные должности  РФ, учреждаемые Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, и конституционные (уставные) должности субъектов РФ, учреждаемые конституциями (уставами) субъектов РФ.

Как отмечают многие ученые, государственная служба может быть теоретически представлена и рассмотрена  в следующих аспектах:

• социальном, т.е. государственная служба как социальная категория – это профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами, занимающими должности в государственных организациях;
• политическом – как деятельность по реализации государственной политики, достижению, выработанных всеми политическими силами государственно-политических целей и задач в обществе и государстве; государственная служба – важнейший фактор стабильности в обществе, ибо от ее функционирования и эффективности зависит стабильность и устойчивость общественных отношений;
• социологическом – это практическая реализация функций государства, компетенции государственных органов; в этом смысле важно выявление степени эффективности государственной службы, практики и проблем ее функционирования. Орган управления представляет собой совокупность служащих – людей, объединенных формально установленными целями в рамках определенного типа административной (разновидности социальной) организации;
• правовом – юридическое установление государственно-служебных отношений при реализации, которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих и компетенции государственных органов. Государственная служба является сложным социально-правовым институтом, изучение которого требует комплексного анализа его социальных и юридических основ. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих государственно-служебные отношения, т.е. права, обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, прохождение государственной службы, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. Здесь отчетливо проявляется институционность государственной службы. Государственная служба – комплексный правовой институт, состоящий из норм различных отраслей права и включающий в себя множество подинститутов;
• организационном – государственная служба связывается со структурно-функциональными элементами государственного аппарата; она представляется как система, состоящая из следующих элементов: формирование организационных и процессуальных основ деятельности государственного аппарата, построение и правовое описание иерархии должностей, выявление, оценка, стимулирование и ответственность соответствующих работников; государственная служба – правовая основа, позволяющая укрепить государство, усилить государственную власть и обеспечить нормальное функционирование гражданского общества;
• нравственном – рассмотрение этических основ государственной службы. Государственная служба – это публичная служба, т.е. служба в органах публичной власти. С точки зрения традиционной теории, под государственной понимается служба в государственных учреждениях, предприятиях, организациях и объединениях. Служащих частных организаций, предприятий, банков и прочих учреждений и организаций лишь социологически можно выделить в системе служебных отношений; такое выделение и соответствующая классификация служащих не будет иметь юридического основания.

Аналогичный подход можно  наблюдать и в отношении депутатов  представительных органов государственной (публичной) власти, т.е. социологически депутатская деятельность во многих современных странах все более  приближается к профессиональной работе. Однако депутаты не относятся к государственным  служащим. Вместе с тем, лица, занимающие высшие государственные должности  РФ (Президент РФ, руководители палат  Федерального Собрания РФ, руководители органов представительной или исполнительной власти субъектов РФ, министры и  др.), состоят на государственной  службе.

В теоретическом понимании  государственная служба – это  осуществление государственными органами кадровой функции управления и практическая деятельность всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета (т.е. от государства в лице его органов и подразделений) и занимающих постоянно или временно должности в аппарате государственных органов, включая органы законодательной, исполнительной, и судебной власти, прокуратуры, контрольно-надзорных органов. А.П. Алехин и Ю.М. Козлов сводят понимание государственной службы в широком смысле к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; государственная служба в узком смысле, по мнению авторов, состоит в выполнении служащими своих обязанностей только в государственных органах. Сюда же можно отнести и осуществление функций децентрализованного государственного управления лицами, занимающими должности в органах местного самоуправления, т.е. муниципальными служащими, хотя на практике современное законодательство отделяет государственную службу от муниципальной службы. Не начиная дискуссии по этому вопросу, целесообразно уже в настоящее время объединить под термином «публичная служба» как государственную, так и муниципальную службу.

Традиционным стало в  научной литературе определение  государственной службы, данное В.М. Манохиным: «государственная служба представляет собой одну из сторон (частей) деятельности государства по организации и  правовому регулированию личного  состава государственных органов  и других государственных организаций, а также сама деятельность этого  личного состава – государственных  служащих по практическому и непосредственному  осуществлению задач и функций государства».Однако такое определение вызывает у некоторых авторов критические замечания. Например, Б.М. Лазарев выделяет в нем следующие недостатки:

государственная служба определяется через термин «государственный служащий», что является необоснованным; не учитывается, что государственные служащие не только выполняют необходимые задачи, но и осуществляют охрану и защиту прав граждан, общества и государства.

Данное определение объединяет два различных явления – государственную  службу и деятельность по ее организации и правовому регулированию.Б.М. Лазарев определил государственную службу как служение государству, т.е. выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач и функций государства в государственных органах.

Государственная служба работников осуществляется в государственных  органах, при этом фиксируется статус служащих и устанавливаются различные  процедуры в системе государственной  службы (процессуальные вопросы). Однако смешивать понятия государственной  службы и одноименного правового  института нельзя, так как они  отражают разные явления.

Государственная служба –  это один из основных видов деятельности государства по формированию аппарата и правовому регулированию всех аспектов работы государственных служащих, занимающих конкретные государственные  должности в этом аппарате и реализующих  функции государственных органов  в целях обеспечения эффективности  государственной деятельности.

Согласно ст. 1 ФЗ «О системе  государственной службы РФ» государственная  служба РФ – профессиональная служебная  деятельность граждан РФ по обеспечению  полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (лица, замещающие государственные должности Российской Федерации); лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации).

Деятельность лиц, замещающих государственные должности РФ и  субъектов РФ не регулируется законами о государственной службе

2. Виды государственной  службы

Деление  государственной  службы  на   виды   обусловлено   федеративным устройством   Российской   Федерации,    принципом    разделения    властей, особенностями отраслей и сфер государственной деятельности

В соответствии с принципом  федерализма различаются:

   а) Федеральная  государственная служба, находящаяся  в ведении  Российской Федерации (ст. 71 Конституции Российской Федерации);

б) государственная служба субъектов Российской Федерации, находящаяся  в их ведении (п. 3, ст. 2 Закона об основах государственной службы).

В совместном ведении Российской Федерации  и  ее  субъектов  находящаяся лишь кадры судебных и правоохранительных  органов  (кстати,  судьи  являются лицами, замещающими  государственные  должности  государственной  службы  со всеми  вытекающими  из  этого  последствиями,  в   частности   на   них   не распространяется действие Закона об основах: государственной службы).

   Актом,   специально   посвященным   регламентации   основных    вопросов

федеральной   государственной   службы,   является    Закон    об    основах

государственной службы. Однако правовая основа  федеральной  государственной службы  не  ограничивается  только  этим  Законом.  Она   осуществляется   в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законодательными  и  иными правовыми актами. Более того, Закон не  подменяет  во  всем  ранее  изданные правовые акты, регулирующие государственную  службу  в  федеральных  органах государственной власти ряда специализированных отраслей и  сфер  управления.

В  соответствии  с  этим  Законом  могут  приниматься  федеральные   законы, устанавливающие     особенности     государственной     службы     отдельных государственных органах.

Законом об основах государственной  службы регламентируется широкий  круг вопросов, связанных с организацией  федеральной,  службы,  ее  прохождением, социальной защитой государственных служащих и т.д.

Как отмечалось, Конституция  Российской  Федерации  в  прямой  форме  не затрагивает  вопроса  о  государственной  службе  в   субъектах   Российской

Федерации. Но,  относя  к  ведению  Российской  Федерации  лишь  федеральную службу,  тем  самым  предрешает,  что  государственная  служба  в  субъектах Федерации находится в их ведении. Однако во-первых, вопросы  государственной службы не  во  всех  субъектах  Российской  Федерации  получили  специальную регламентацию,  подобно  федеральной  государственной   службе;   во-вторых, государственная служба здесь осуществляется в  соответствии  с  Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и  иными  правовыми  актами;  в- третьих, отдельные вопросы государственной  службы  в  субъектах  Российской Федерации регламентируются их конституциями и  иными  правовыми  актами;  в- четвертых,   Конституция   Российской   Федерации   не   исключает   издания федеральными органами актов по вопросам государственной службы  в  субъектах Российской  Федерации.  Например,  на  государственных  служащих   субъектов Российской  Федерации  распространяется,  за  установленными   исключениями, действие  трудового  законодательства,   находящегося,   как   известно,   в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

В таком же ведении находится  установление  общих  принципов  организации органов  государственной  власти,  которому  могут   сопутствовать   вопросы государственной службы в соответствующих органах.

Закон Российской Федерации  об основах государственной службы является, в сущности,  «стержневым»,  ибо  содержит  по  определенным  вопросам   нормы, которые   обязаны   соблюдаться   при   регламентации   и   функционировании государственной службы также в  субъектах  Российской  Федерации.  Например, понятие служащего,  квалификационные  требования  к  нему,  ограничения  при прохождении им государственной службы и т.д.

   В настоящее время  важные полномочия  в  области   государственной  службы субъектов  Российской  Федерации  осуществляются  на   федеральном   уровне.

Например,  Указом  Президента  Российской   Федерации   установлен   порядок назначения на должность  и  освобождения  от  должности  глав  администраций субъектов Российской Федерации;  Законом  Российской  Федерации  о  краевом, областном Совете  народных  депутатов  и  краевой,  областной  администрации предусмотрены  основания   для   досрочного   прекращения   ее   полномочий. Следовательно,   решение   кадровых   вопросов   относится   не   только   к правоохранительным органам, о чем  имеется  прямое  указание  в  Конституции Российской Федерации, но и к другим органам субъектов Российской Федерации.

Однако с точки зрения конституционного разграничения предметов  ведения и полномочий, по общему правилу, государственная служба  субъектов  Российской Федерации находится в их ведении.

В зависимости от принципа разделения властей различается  государственная

служба в органах представительной, исполнительной  и  судебной  властей.  За этими рамками остается служба в органах прокуратуры, которая также  является государственной. Но вопрос о принадлежности органов прокуратуры  к  той  или иной власти остается проблематичным. Включение статей о прокуратуре в  главу Конституции Российской Федерации «Судебная  власть»  является  механическим, то есть не имеющим концептуальной основы.

Государственная  служба  организуется  и  осуществляется  с  непременным учетом  многообразия  и  специфики  сфер  государственной  деятельности.   В специальном  смысле  к  государственной относится служба   в различных специализированных отраслях и сферах —  военная  служба,  служба  в  органах внутренних дел, таможенных,  налоговых  органах,  налоговой  полиции  и  др. Характерным для регулирования этих и подобных им видов службы  является  то, что оно обычно  является  системным,  охватывающим  службу  в  органах  всех уровней или отрасли (сферы) в целом.