В последнее десятилетие
в Российской Федерации произошли значительные
изменения в государственной и общественной
жизни, которые вызвали необходимость
изменений в системе законодательства.
Наша страна отказалась от прежней организации
государственного управления, режимная
система уступает место демократическому
режиму. В сложившейся ситуации повышается
роль институтов непосредственной демократии,
в частности - референдума. Неотъемлемый
признак демократического правового государства
- принадлежащий народу суверенитет. Ст.
32 Конституции РФ гласит: "Граждане
имеют право участвовать в управлении
делами государства как непосредственно,
так и через представителей... "Таким
образом, право на управление - это политическое
право, связанное с обладанием гражданством,
поскольку само гражданство - это устойчивая
политико-правовая связь лица с государством.
Только признавая за гражданами право
на участие в управлении делами государства,
это государство" может притязать на
добровольное соблюдение гражданами его
установлений"17
28 июня 2004 года был принят Федеральный
конституционный закон «О референдуме
Российской Федерации», регулирующий
круг общественных отношений, связанных
с реализацией конституционного права
гражданина на участие в референдуме.
Статьей 2 ФКЗ «О референдуме Российской
Федерации» от 28 июня 2004 года предусмотрены
основные принципы проведения референдума18
1. референдум проводится на основе всеобщего
равного прямого и свободного волеизъявления
граждан Российской Федерации при тайном
голосовании;
2. граждане Российской Федерации имеют
право участвовать в референдуме независимо
от пола, расы, национальности, языка, происхождения,
имущественного и должностного положения,
места жительства, отношения к религии,
убеждений, принадлежности к общественным
объединениям, а также от других обстоятельств;
3. граждане Российской Федерации участвуют
в референдуме на равных
основаниях, каждый
участник референдума обладает равным
числом голосов.
4. гражданин Российской Федерации
голосует за вынесенный (вынесенные) на
референдум вопрос (вопросы) или против
него (них) непосредственно;
5. участие гражданина Российской Федерации
в референдуме является свободным и добровольным,
никто не вправе оказывать воздействие
на гражданина с целью принудить его к
участию или неучастию в референдуме,
в выдвижении инициативы проведения референдума,
в подготовке и проведении референдума,
а также препятствовать его свободному
волеизъявлению;
6. голосование на референдуме является
тайным, исключающим возможность какого-либо
контроля за волеизъявлением гражданина
Российской Федерации, в том числе наблюдения
за заполнением участником референдума
бюллетеня для голосования на референдуме
в месте для тайного голосования.
В референдуме имеют право участвовать
правоспособные граждане Российской Федерации,
достигшие возраста 18 лет. Не имеет права
участвовать в референдуме гражданин
Российской Федерации, признанный судом
недееспособным или содержащийся в местах
лишения свободы по приговору суда. Гражданин
Российской Федерации, проживающий или
находящийся за пределами ее территории,
обладает в полном объеме правом на участие
в референдуме. Дипломатические представительства
и консульские учреждения Российской
Федерации обязаны оказывать содействие
гражданину Российской Федерации в реализации
его права на участие в референдуме.
Федеральным законом «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие
в референдуме граждан Российской Федерации»19
установлено прямое действие его норм
и их верховенство по отношению к нормам
иных федеральных законов. В случае противоречия
федеральных законов, а также законов
субъектов РФ, уставов муниципальных образований
Федеральному закону «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие
в референдуме граждан Российской федерации»
применяются нормы названного Федерального
закона (пункт 7 статьи 1). Таким образом,
чтобы не возникало пробелов и коллизий
в праве, Закон является своеобразным
арбитром в решении вопросов, касающихся
проведения референдума как на Федеральном,
так и на местном уровне.
Вопрос, выносимый на референдум, не должен
противоречить Конституции Российской
Федерации, ограничивать, отменять или
умалять общепризнанные права и свободы
человека и гражданина, конституционные
гарантии реализации таких прав и свобод.
Обязательным условием является такая
формулировка вопроса, выносимого на референдум,
которая бы исключала возможность его
множественного толкования, чтобы на него
можно было дать только однозначный ответ
и чтобы исключалась неопределенность
правовых последствий принятого на референдуме
решения
Так, Верховный суд РФ от 02.06.2005 года рассмотрев
гражданское дело по заявлениям уполномоченных
Московской городской региональной подгруппы
инициативной группы по проведению референдума
Российской Федерации Л., С., У., членов
региональной подгруппы З., И., К., К., М.,
Р. об отмене Постановления ЦИК России
от 20 апреля 2005 г. № 143/981-4 в части несоответствия
ряда вопросов, предлагаемых для вынесения
на референдум Российской Федерации Московской
городской региональной подгруппой инициативной
группы по проведению референдума Российской
Федерации, требованиям Федерального
конституционного закона «О референдуме
Российской Федерации», установил, что
решение Центральной избирательной комиссии
Российской Федерации является законным
и не нарушает права граждан на участие
в референдуме. В частности по вопросу
№ 5: «Согласны ли Вы с тем, что Жилищный
кодекс Российской Федерации, ухудшающий
условия реализации конституционного
права на жилище, должен утратить силу
по истечении одного месяца со дня проведения
референдума?» ЦИК России установила несоответствие
вопроса требованиям пункта 6 части 5 и
частей 6 и 7 статьи 6 ФКЗ «О референдуме
Российской Федерации».
Статья 14. Федерального конституционного
закона «О референдуме Российской Федерации»
от 28 июня 2004 года гласит, что Инициатива
проведения референдума принадлежит
1) не менее чем двум миллионам граждан
Российской Федерации, имеющих право на
участие в референдуме, - при условии, что
на территории одного субъекта Российской
Федерации или в совокупности за пределами
территории Российской Федерации находится
место жительства не более 50 тысяч из них;
2) Конституционному Собранию - в случае,
предусмотренном частью 3 статьи 135 Конституции
Российской Федерации;
3) федеральным органам государственной
власти - в случаях, предусмотренных международным
договором Российской Федерации и настоящим
Федеральным конституционным законом.
Инициатива проведения референдума, принадлежащая
гражданам Российской Федерации в соответствии
с пунктом 1 части 1 настоящей статьи, не
может быть выдвинута в период избирательной
кампании, проводимой одновременно на
всей территории Российской Федерации
на основании решения уполномоченного
федерального органа, а также в случае,
если проведение референдума приходится
на последний год полномочий Президента
Российской Федерации, Государственной
Думы Федерального Собрания Российской
Федерации.
Верховная власть
в государстве принадлежит народу - это
аксиома в любом цивилизованном обществе.
Следовательно, народ лишь делегирует
ее (власть) органам государства, власть
которых производна по отношению к власти
народа. То есть, при соблюдении указанных
в законе условий, решение, принятое по
результатам референдума, считается решением
народа. Логически приходим к выводу о
том, что юридическая сила его выше юридической
силы законов, принимаемых представительным
органом. С этой позиции, при референдуме
"обращение к народу как к последней
инстанции имеет силу высшей легитимации",
а само голосование представляется "в
качестве решающей меры по установлению
национального единства"20
В нашей стране принято обращаться к народу
только в случае безвыходного положения
и возлагать на него бремя ответственности
за решение спора между властями. Причем,
это беда не только наших референдумов
- в XX веке этим грешили многие государства,
например, Франция или современные страны
бывшего социалистического лагеря. Алгоритм
следующих за референдумом процессов
таков: сразу после голосования народ
обличают в недостатке сознательности,
потом обычно вспоминают тех, кто не пошел
голосовать, упрекая в неисполнении гражданского
долга, и заканчивают обвинением народа
во всех негативных последствиях сопутствующего
референдуму политического кризиса. О
политической игре, заложниками которой
становятся избиратели, сообщалось в
"Российской газете" 28 апреля 1993 г.:
"...Да уж, не будь референдума, его стоило
бы выдумать. Ведь надо же людям хоть как-то
попытаться претворить в действительность
так искусно подогреваемые в них демократические
иллюзии, причудливо соседствующие в умах
с верой в доброго батюшку-царя. Очередной
шероховатостью при проведении референдума
стала невозможность привлечь большинство
граждан к систематическому участию в
управлении без принуждения, поскольку
основная масса населения не желает добровольно
серьезно заниматься политикой. Об этом
уже сообщалось в газетах периода проведения
референдума. "Известия" за декабрь
просто пестрят фразами типа "активность
избирателей оказалась ниже, чем предполагалось".
Доходило до того, что вечером переносные
урны для голосования приносились в подъезды
домов, и избиратели, проигнорировавшие
голосование по причине равнодушия или
просто лени, оказывались в более выгодном
положении, чем активные граждане.
IV.
Анализ регионального
законодательства о
референдуме
28 августа 1995 года
был принят Федеральный закон
"Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации", что послужило основой для
создания нормативной правовой базы местного
самоуправления у нас в Нижегородской
области. 8 апреля 1996 года Законодательным
Собранием области был принят закон "Об
организации местного самоуправления
в Нижегородской области". Но чтобы
этот Закон заработал в полную меру, необходимо
было принять еще ряд законов по вопросам
местного самоуправления. И вот только
за 1996 год комитетом по вопросам местного
самоуправления и связям с общественностью
были разработаны и затем приняты Законодательным
Собранием следующие законы: "О выборах
депутатов представительных органов местного
самоуправления в Нижегородской области",
"О порядке назначения на должности
и освобождения от должностей глав местных
администраций Нижегородской области",
"О государственной регистрации Уставов
муниципальных образований в Нижегородской
области", "Об административно- территориальном
устройстве Нижегородской области"
и, наконец, 2 сентября был принят закон
"О местном референдуме в Нижегородской
области".Закон "О местном референдуме
в Нижегородской области" подготовлен
в соответствии с Федеральным законом
"Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации"
(ст.22) и областным законом "Об организации'
местного самоуправления в Нижегородской
области" (ст. 21). Данный Закон определяет
порядок назначения и проведения местного
референдума, его полномочия. При его составлении
учитывались федеральные законы "Об
основных гарантиях избирательных прав
граждан Российской Федерации", "О
референдуме Российской Федерации",
чтобы в области сохранить единый подход
к формированию комиссии по проведению
местного референдума, сбору подписей
граждан, к созданию участков, досрочному
голосованию и подведению итогов и т. д.
Учитывались и принятые ранее Законодательным
Собранием законы: "О выборах депутатов
представительных органов местного самоуправления
Нижегородской области" и "О выборах
глав местного самоуправления в Нижегородской
области".
Хотелось бы обратить внимание на некоторые
моменты этого Закона.
Местный референдум в Нижегородской области
- это голосование граждан, проживающих
на территории соответствующего муниципального
образования, по наиболее важным вопросам
местного значения, которые отнесены Конституцией
Российской Федерации, Федеральными законами
и законодательством Нижегородской области
к ведению соответствующего муниципального
образования, а значит, на территории района
- это районный референдум, на территории
поселка -поселковый, сельсовета - сельский
и на территории города, являющегося муниципальным
образованием - городской референдум.
В Законе перечислены вопросы, которые
могут быть вынесены на местный референдум
(ст.5), однако перечень их не исчерпывающий.
Не могут выноситься на местный референдум
вопросы, касающиеся принятия планов и
программ развития муниципального образования,
принятия и изменения бюджета и отчета
об его исполнении, установления местных
налогов, сборов и льгот по ним, принятия
чрезвычайных и срочных мер по обеспечению
здоровья и безопасности населения, а
также вопросы, отнесенные Конституцией
Российской Федерации, Федеральными законами
и законами Нижегородской области к компетенции
органов государственной власти, в том
числе к государственным полномочиям,
которыми наделены органы местного самоуправления.
Если Федеральный закон "Об общих принципах
организации местного самоуправления
в Российской Федерации" указывает
на то, что решение о проведении местного
референдума принимается представительным
органом местного самоуправления по собственной
инициативе или по требованию населения,
наш Закон предоставляет право требовать
проведения местного референдума и главе
местного самоуправления (главе администрации).
Закон предоставляет право органам местного
самоуправления определить и закрепить
в уставе муниципального образования
число подписей граждан, необходимых для
назначения местного референдума по требованию
граждан, в рамках данного Закона, т. е.
не менее 2 и не более 10 процентов, если
иное не будет предусмотрено уставом.
Для сбора подписей граждан создается
инициативная группа численностью не
менее 5 человек. Регистрация инициативной
группы производится представительным
органом местного самоуправления, хотя
первоначально предполагалось ее регистрацию
производить главой местной администрации.
Таким образом, исключается возможность
в отказе назначения местного референдума
после сбора соответствующего числа подписей
по причине несоответствия вопроса требованиям
статьи 5 настоящего Закона. Инициатива
проведения местного референдума может
исходить от общественных объединений,
трудовых коллективов предприятий, организаций,
учреждений независимо от их организационно-правовых
форм, а также от отдельных граждан, органов
местного самоуправления, действующих
на соответствующей территории. В этом
случае она может быть реализована через
представительный орган местного самоуправления,
главу местной администрации (главу местного
самоуправления) и через сбор подписей
граждан.
Если Федеральный закон "О референдуме
Российской Федерации" не допускает
проведения выборов Президента Российской
Федерации, федеральных органов государственной
власти, органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, органов
местного самоуправления одновременно
с проведением российского референдума
и запрещает федеральным органам государственной
власти, органам государственной власти
субъектов Российской Федерации, органам
местного самоуправления, а также их должностным
лицам при исполнении ими служебных обязанностей
проводить агитацию, распространять любые
агитационные материалы, то областной
Закон предусматривает возможность проведения
местного референдума одновременно с
выборами органов государственной власти
области, органов местного самоуправления
и их должностных лиц. В этом случае по
решению представительного органа местного
самоуправления функции территориальной
и участковых комиссий по проведению местного
референдума могут быть возложены на соответствующие
избирательные комиссии. Не запрещает
наш Закон органам местного самоуправления
и их должностным лицам участвовать в
агитационной работе и даже обязывает
их давать соответствующие разъяснения
по существу вопроса, проекта решения,
выносимого на местный референдум.
Закон предусматривает возможность вынесения
на местный референдум нескольких вопросов
или альтернативных проектов решений.
Для подготовки и проведения местного
референдума образуются следующие комиссии:
территориальные (районные, городские,
поселковые, сельские) и участковые. Их
формирование осуществляется представительным
органом местного самоуправления на основе
предложений общественных объединении,
собраний граждан, имеющих право на участие
в местном референдуме, по месту их работы,
службы и жительства. Так же, как и во время
проведения выборов, в работе комиссии
по проведению местного референдума могут
принимать участие представители инициативных
групп и общественных объединений, а непосредственно
в день голосования - наблюдатели. Местный
референдум признается несостоявшимся,
если в голосовании приняло участие менее
половины граждан, имеющих право на участие
в местном референдуме. Число граждан,
принявших участие в голосовании, определяется
по числу подписей граждан в списках при
получении бюллетеней, в то время как Федеральный
закон "О референдуме Российской Федерации"
определяет число граждан, принявших участие
в голосовании, по числу бюллетеней для
голосования установленной формы, извлеченных
из ящиков для голосования. Несостоявшимся
местный референдум признается и в случаях,
если решение не принято, а также если
на местный референдум выносились альтернативные
варианты вопросов, и все они были отклонены.
Если местный референдум признан несостоявшимся,
то по тому же вопросу он может быть проведен
не реже, чем через год.
Закон Нижегородской области от 30 декабря
2005 г. N 226-З "О местном референдуме в
Нижегородской области"
устанавливает порядок реализации инициативы
проведения, порядок назначения, подготовки
и проведения местного референдума в Нижегородской
области, голосования по вопросам изменения
границ муниципального образования, преобразования
муниципального образования, голосования
по отзыву депутата, члена выборного органа
муниципального образования, главы муниципального
образования и иных выборных должностных
лиц, а также голосования по вопросу определения
структуры органов местного самоуправления
вновь образованного муниципального образования
в Нижегородской области; определяются
дополнительные гарантии реализации гражданами
РФ их права на участие в местном референдуме
Закон Нижегородской области от 23 декабря
2008 г. N 176-З
"О внесении изменений в Закон Нижегородской
области "О местном референдуме в Нижегородской
области" принят постановлением Законодательного
Собрания Нижегородской области от 18 декабря
2008 г. N 1333-IV
Внесенными изменениями уточнены: сроки
назначения местного референдума представительным
органом муниципального образования;
лица, наделенные правом назначать наблюдателей
при проведении местного референдума;
период после регистрации инициативной
группы по проведению референдума, когда
могут быть зарегистрированы иные группы
участников референдума; положения, регулирующие
финансовое обеспечение подготовки и
проведения местного референдума; порядок
назначения уполномоченного представителя
по финансовым вопросам; порядок представления
инициативной группой по проведению референдума
итогового финансового отчета. Сняты ограничения
на сроки проведения повторного референдума
при проведении голосования по вопросам
изменения границ муниципального образования,
преобразования муниципального образования.
V. Обзор практики проведения
референдумов на
территории Нижегородской
области.
Теперь обратимся
непосредственно к практике региональной.
На примере Нижегородской области рассматривать
вопрос о резонности проведения референдума
пока еще рано. Но кое-какие факты уже есть.
В 1994 году в соответствии с результатами
референдума, проведённого среди жителей,
Сокольский район Ивановской области
(а вместе с ним — и посёлок Сокольское)
передан Нижегородской области. В 1997 году
референдумы проводились в Сергачском
и Лысковском районах. В Сергачском всенародное
голосование было назначено на 18 мая. На
него выносились два вопроса: о досрочном
прекращении полномочий главы районной
администрации и о досрочном прекращении
полномочий Земского собрания района.
Руководство области предприняло меры,
чтобы убедить конфликтующие стороны
(главу администрации и депутатов) отказаться
от проведения местного референдума; его
перенесли на 29 июня 1997 года, но за этот
период урегулировать ситуацию не удалось,
и референдум был проведен. На голосование
были поставлены три вопроса; кроме двух
вышеуказанных, фигурировал еще один -
о едином муниципальном образовании. Дело
в том, что на уровне сел и поселков не
было органов местного самоуправления,
они не были сформированы в декабре 1996
года. По просьбе жителей (в результате
сходов граждан) и по решению Земского
собрания вопрос об их образовании был
вынесен на референдум 29 июня 1997 года.
Референдум не состоялся, так как явка
избирателей по району в целом составила
38,9%. Но по третьему вопросу жители нескольких
сельсоветов дали утвердительный ответ
(пришло и проголосовало более 50%, из них
более половины "за"). Был сделан вывод,
что жители Воскресенского, Лопатинского,
Сосновского, Яновского, Пожарского и
Кочко-Пожарского сельсоветов хотят, чтобы
было местное самоуправление на уровне
сел (то есть свой представительный орган
- сельский совет). Еще в двух районах, где
явка составила более 50%, жители большинством
голосов высказались противоположно.
В результате в вышеупомянутых шести сельсоветах
на 29 марта 1998 года назначены выборы в
представительные органы. Возникает вопрос:
можно ли подводить итоги отдельно по
этим образованиям, если в целом по району
референдум не состоялся? В Лысковском
районе, где референдум проводился в те
же сроки, на голосование был вынесен лишь
один вопрос: согласны ли вы создавать
единое муниципальное образование на
территории района? Организаторы референдума
преследовали обратную цель (сравним с
Сергачским районом) - получить отказ жителей
муниципальных сел района от представительных
органов. Явка составила 46,5% от общего
числа участников, и референдум признали
несостоявшимся. О его результатах можно
сказать, что теперь вновь подобный вопрос
можно поставить на голосование не ранее
чем через два года в соответствии с новым
Федеральным законом "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие
в референдуме граждан РФ", принятым
Государственной думой 5 сентября 1997 года.
Для приведения в соответствие Закона
области "О местном референдуме"
(принят 12 сентября 1996 года) с новым Федеральным
законом в Закон о местном референдуме
будут внесены соответствующие изменения,
и процедура проведения будущих местных
референдумов на территории области примет
более усовершенствованный вид. Во всяком
случае, Федеральный закон детализирует
порядок реализации инициативы проведения
референдума, регистрации его участников,
составления списков участников, вопрос
о комиссиях референдума.
9 августа 2009 года одновременно с выборами
в органы МСУ в Дальнеконстантиновском
районе Нижегородской области прошло
три референдума по самообложению. Референдумы
были направлены на решение вопроса о
предусмотрении в бюджетах трех сельсоветов
средств на очистку водоемов. Участники
референдума проголосовали за то, чтобы
выделить на эти цели собственные средства
в размере 50 и 100 рублей с человека. Когда
вопросы касаются непосредственно жителей,
то явка граждан на референдумы оказывается
достаточно высокой.
27 августа 2009 депутаты Законодательного
собрания приняли ряд законов, связанных
с изменением статуса (укрупнением, упразднением,
изменением границ) муниципальных образований
35 районов Нижегородской области. Как
было отмечено в ходе заседания, к началу
2009 года в регионе насчитывалось 662 муниципальных
образования, в том числе: 4 городских округа,
48 муниципальных районов и 610 поселений.
Такого количества муниципалитетов нет
ни в одном субъекте РФ, хотя Нижегородская
область далеко не самый крупный регион
– ни по территории, ни по количеству жителей.
В 2009 году в 47 районах области прошли референдумы.
На основе свободного волеизъявления
жителей были приняты решения об укрупнении
муниципальных образований там, где это
было поддержано населением. После вступления
в силу принятых 27 августа законов Нижегородская
область будет включать в себя 459 муниципальных
образований. Таким образом, общее количество
муниципалитетов сокращается более чем
на 30 процентов. «Укрупнение позволит
аккумулировать финансовые ресурсы и
комплексно решить вопросы развития территорий.
Сейчас деньги во многом «распыляются».
У поселковых советов должны быть не только
полномочия, но и возможность их реализовать.
В некоторых муниципалитетах денег едва
хватает на содержание самой администрации.
Очевидно, что решение этого вопроса не
просто назрело, а перезрело», - сказал
председатель Законодательного собрания
Нижегородской области Виктор Лунин.
В ближайшее время референдумы об изменении
статуса муниципальных образований пройдут
еще в нескольких районах Нижегородской
области. В частности предполагается объединение
всех муниципальных образований Борского
района в единый городской округ.«Важно,
что такие решения могут быть приняты
только на основе свободного волеизъявления
граждан. Органы власти могут лишь предложить,
инициировать эти процессы. Окончательное
решение остается за самими жителями.
Как люди проголосуют, так и будет», - отметил
Виктор Лунин.
В настоящее время Борис Немцов призывает
провести референдум в Нижегородской
и Владимирской областях по поводу строительств
Навашинской АЭС. Об этом Немцов заявил
16 февраля 2010 в ходе заседания круглого
стола "Атомная энергетика: все ли риски
учтены?".По его словам, в настоящее
время в России существует несколько проблем,
связанных со строительством АЭС, которое
планируется начать в Навашино Нижегородской
области в 2011году. Помимо значительных
трудностей с захоронением ядерных отходов,
существует еще экономический фактор.
В частности, подчеркнул Немцов, использование
ГЭС для выработки электроэнергии значительно
дешевле, чем АЭС. Кроме того, запасы урана
в России достаточно ограничены, что вынудит
страну закупать сырье за границей и сделает
ее зависимой от мировой коньюктуры. По
словам Немцова, движение "Солидарность"
считает необходимым проведение еще одного
референдума перед началом строительства
АЭС в Навашино в Нижегородской и Владимирской
областях, на границе которых будет построена
станция. "Цена вопроса о референдуме
- 1 млрд. рублей, общая стоимость проекта
- 300 млрд. руб. Референдум предусматривает
появление у власти обязательств перед
людьми, в том числе создание общественного
экологического совета", - сказал Немцов.21