Институт референдума в россии

I. Референдум как форма непосредственного осуществления                                             публичной власти

I.1. Понятие. Виды.

           Под формами демократии понимаются исторически сложившиеся способы или средства выявления и выражения воли и интересов различных слоев общества. В зависимости от того, каким путем – прямым или косвенным – выражаются эта воля и интересы общества и народа, различают две разновидности форм демократии. Это – формы представительной демократии (выборные органы государственной власти, выборные партийные и общественные органы), с помощью которых народ осуществляет власть через своих представителей, и формы непосредственной демократии (референдум, плебисцит, собрания, сельские сходы и пр.), с помощью которых основные вопросы государственной и общественной жизни народом решаются непосредственно.   Референдум -важнейший институт непосредственной демократии. Термин "референдум" (от лат. referendum - то, что должно быть сообщено) означает обращение непосредственно к избирателям для решения законодательного или иного вопроса государственной жизни. « Референдум Российской Федерации  - всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения».¹   Классификация референдумов возможна по различным основаниям.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                 В частности, в соответствии с государственно-правовой теорией и политической практикой по юридической силе их можно подразделить на                                        императивные    ( обязательные ) , без которых не могут быть решены вопросы, предусмотренные в конституции или в специальном законе, и                                       консультативные (факультативные), которые проводятся лишь по усмотрению законодательного или любого иного компетентного на то органа. Консультативный референдум проводится тогда, когда нужно выяснить настроение людей, и государственные органы жестко не связаны этой волей, хотя референдум обладает значительным моральным весом. Государственные власти в демократических государствах обычно учитывают результаты такого референдума. Например, Норвегия проводила консультативный референдум о вступлении в Европейское Экономическое Сообщество в 1972 году, и, когда граждане высказались «против», это вступление не состоялось. Такого же типа референдум проводился в Швейцарии. Граждане сказали «нет» идее вступления в ООН, и Швейцария до сих пор не является членом ООН.                                                                                                                                           По времени проведения референдумы можно подразделить на –                                                          до и после законодательные.                                                                                                                 Дозаконодательные референдумы означают то, что на обсуждение граждан выносится проект закона, который еще не утверждался парламентом.                                Послезаконодательные – означают то, что народ утверждает уже принятый парламентом закон, придавая ему более высокую степень легитимности. Если проведение референдума связано с принятием закона (с утверждением народом закона), то дозаконодательные референдумы обычно являются консультативными (если выясняется мнение граждан), а парламент потом окончательно принимает решение. Если это послезаконодательные референдумы, то народ ратифицирует (утверждает) принятые парламентом законы. Такой ратифицирующий характер референдума чаще распространен, он является более привычной практикой за рубежом, чем дозаконодательные референдумы.                                                                                             По предмету референдумы подразделяются на                                                                                                 конституционные – когда на референдуме решается вопрос, связанный с принятием новой Конституции либо внесением в нее поправок.                                                               Законодательные - когда предметом референдума является либо проект закона, либо уже вступивший в силу закон. Разновидностями законодательного референдума являются отклоняющий референдум ("народное вето"), предполагающий полную или частичную отмену текущего закона (ст.75 Конституции Италии 1948г.), и утверждающий референдум, ратифицирующий законопроект (ст.11 Конституции Франции 1958г.)                                                                                                                                   Международно-правовые - на референдуме выясняется воля избирателей при решении важных международных вопросов (ст.20 Конституции Дании)                                  Административно-правовые - на референдум выносятся вопросы управленческого характера, например, изменение административно-территориального деления или границ субъектов федерации (ст.29 Основного закона ФРГ 1949г.), досрочного прекращения полномочий должностных лиц (ч.6 ст.60 Конституции Австрии).                                                                                                               По месту проведения референдумы можно разделить на:                                                                                                 общенациональные                                                                                                                                                         региональные                                                                                                                                                         местные

Общенациональный референдум - референдум, проводимый в пределах всей государственной территории, в котором участвуют все граждане, обладающие правом на участие в референдуме.

Под региональными референдумами следует понимать референдумы субъектов РФ, чтобы исключить путаницу, имеющую место в законодательстве ряда субъектов РФ., где в понятие регионального референдума включаются ( по указанию в законе субъекта Федерации) одновременные референдумы по одному и тому же вопросу на территории двух и более субъектов РФ либо нескольких муниципальных образований.²                                                                                                                                                      Местный референдум - голосование проживающих на территории соответствующего муниципального образования граждан, обладающих избирательным правом, по наиболее важным вопросам местного значения. В России законодательством предусмотрены референдум Российской Федерации, референдум субъекта Российской Федерации и местный референдум;                                                                                                                                             По инициатору проведения:                                                                                                          Референдум проводится по инициативе органа государственной власти  Референдум проводится по инициативе избирателей (петиционный референдум). Инициатива референдума может исходить только от некоторых высших органов государства, определенного числа депутатов парламента, установленного законом числа граждан и т.д. Во Франции инициатива референдума, как сложилось в результате толкования конституции и практики, принадлежит президенту: он объявляет референдум по своей инициативе и формулирует выносимые на референдум вопросы. В Италии для проведения референдума необходимо собрать 500 тыс. подписей избирателей, в Венгрии с такой инициативой могут выступить 50 депутатов парламента. Эта инициатива, однако, не означает, что референдум будет обязательно проведен³.                                                                                                                                                                                                                                        Результаты референдума оформляются в итоге подсчета голосов и определения результатов голосования по вынесенному вопросу (вопросам). На основе его результатов издаются необходимые законы и акты исполнительной власти, вносятся определённые положения в конституцию или учитываются его итоги при подготовке проекта.В отдельных случаях парламент издает закон, который не исходит собственно от парламента, а имеет своим прямым источником волю избирателей. В этом случае обычно указывается, что закон принят путем референдума. Необходимо отметить, что референдум не является повсеместным и обязательным институтом. Не используется референдум во многих азиатских странах. Референдум никогда не проводился в США на федеральном уровне, в Нидерландах и других странах, но в Швейцарии он используется очень часто (более 400 раз на федеральном уровне)⁴.

I.2. Соотношение референдума с иными формами прямой демократии

          Из вышесказанного можно сделать вывод, что референдум  является одной из форм прямой демократии наряду с выборами, всенародным опросом, плебисцитом, народной инициативой, сходом  граждан.                                                                                                                                                                            Все эти четыре понятия связаны с выявлением воли избирателей, но методы такого выявления не всегда одинаковы. Референдум имеет много общего с выборами (те же участники , комиссии, наблюдатели, процедура голосования и др.), однако отличие заключается в том, что выборы - это избрание лиц, а референдум - решение вопросов.                                                                                                                                     Иногда в литературе референдум трактуется как всенародный опрос (в частности, так его характеризовала сталинская конституция СССР 1936г.), но понятие "опрос" предполагает, что результаты не имеют обязательного значения, ни для публичной власти, ни для граждан. Эти так называемые консультативные референдумы юридической силы не имеют. Всенародный опрос предполагает выявление мнения населения всей страны, причем не обязательно путем голосования. Опрос может быть произведен той или иной общественной организацией, прессой. Если такой опрос не предполагает принятия решения избирателями, то он может быть проведен и путем их голосования. В этом случае он может представлять собой консультативный референдум - для этого необходимо проведение его уполномоченными государственными органами и с соблюдением необходимых процедур.                                                                                                                                                                                                                   В демократических государствах ,несмотря на то, что всенародный опрос не имеет обязательного характера, власти считаются с мнением избирателей, например, в 1972г. в Норвегии был проведен консультативный референдум о вступлении в общий рынок. Более половины принявших участие в опросе высказались "против" и Правительство воздержалось.                                                                                                                       Одной из актуальных теоретических проблем в науке конституционного права является определение понятия и содержания термина « плебисцит». По мнению некоторых авторов⁵ плебисцит возможен только в международном праве, все голосования по вопросам, не имеющим отношения к международному праву – референдумы. Иные исследователи вопроса полагают⁶ , что плебисциты, как и референдумы могут проводиться по внутригосударственным вопросам и предлагают различать их по политической «окраске»: сильное давление со стороны главы государства и ( или) исполнительной власти – плебисцит, отсутствие такого давления- референдум. Во многих монографиях и словарях, напротив, подчеркивается различие между референдумом и плебисцитом, с одной стороны, и всеобщими выборами – с другой. Референдум при этом рассматривается как обращение к избирательному корпусу с целью принятия окончательного решения по конституционным, законодательным или иным внутриполитическим и внешнеполитическим вопросам, а плебисцит (лат. – plebiscitum, от plebs – народ и scitum – решение, постановление) – как опрос населения с целью установления судьбы определенной территории, как метод решения территориальных споров в международной практике, когда населению предоставляется возможность путем прямого голосования определять, какому государству или государствам должна принадлежать территория, на которой оно проживает. Плебисцит используется политиками для достижения не только юридических, но и политических целей, поскольку победа позиции инициатора плебисцита  увеличивает многократно его политические шансы.                                                                                                                                       В современном конституционном праве термин референдум почти полностью вытеснил ранее распространенное наименование плебисцит. С юридической точки зрения отсутствуют различия между референдумом и плебисцитом. процедура проведения плебисцита практически ничем не отличается от процедуры проведения референдума. В одних странах предпочитают использовать понятие «референдум» (Франция, Италия, Испания, Россия, Словакия и др.), а в других (Чили, Эквадор, Коста-Рика и др.) «плебисцит»⁷.                                                                                                  Что касается «Народной  инициативы» этот  институт существует в конституционном праве ряда зарубежных стран (Италия, Испания, Австрия, Швейцария), представляет собой механизм осуществления права законодательной инициативы непосредственно населением, для чего требуется собрать в поддержку законопроекта определенное число подписей (50 тыс. в Италии, 100 тыс. в Швейцарии, 200 тыс. в Австрии, 500 тыс. в Испании)»⁸.  Референдум- самостоятельная форма прямой демократии, но если разложить народную инициативу по этапам её осуществления, то референдум станет одним из её этапов                                                                                                                                                           I этап- сбор подписей в поддержку народной инициативы                                                               IIэтап- рассмотрение предложения парламентом                                                                                                   III этап- всенародное голосование ( референдум) по законопроекту. В такой последовательности происходит реализация права народной инициативы в Швейцарии и штатах США. В законодательстве РФ закрепление народной законодательной инициативы на федеральном уровне пока отсутствует , о народной правотворческой инициативе только упоминается в Федеральном законе « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»                                                                                                                                                       Сход граждан - одна из форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Согласно ст. 25 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. проводится в поселении.                                                                                                                                      Отношения по поводу референдума как правоотношения, субъектами которых являются власть и народ , дают возможность поставить «лицом к лицу» управляемых (одновременно являющихся источником власти ) и управляющих ( призванных управлять в интересах народа ). Причём , в отличие от выборов , где происходит лишь избрание лиц , которым предстоит решать важные государственные вопросы , при референдуме решение этих вопросов будет приниматься непосредственно народом. Таким  образом,  референдум –наиболее полное воплощение народного суверенитета. Роль референдума как высшего непосредственного выражения воли и власти народа подтверждается императивным характером принимаемых на референдуме решений, которые являются общеобязательными и не нуждаются в дополнительном утверждении. В связи с этим порядок реализации референдума регулируется не обычным федеральным законом, а федеральным конституционным законом. Это еще один убедительный аргумент в подтверждение ведущей роли референдума по сравнению с выборами. С точки зрения демократии, референдум имеет преимущества перед представительной демократией, т.е. такой формой, при которой волю народа выражают и облекают в законы и иные акты, избранные населением представители - депутаты парламента, члены местных органов самоуправления. Референдум дает возможность народу выразить свою волю непосредственно, путем голосования. Однако значение референдума не следует переоценивать. Вопросы, выносимые на референдум, могут быть не всегда доступными для всесторонней оценки со стороны рядовых избирателей, которые могут не оценить всех политических последствий принимаемого решения. Иногда референдум проводится в обстановке давления на психику избирателей (так неоднократно было во Франции при президенте де Голле), а в условиях авторитарных режимов - в обстановке насилия и угроз (в Пакистане при президенте Зия-уль-Хаке лицам, не явившимся на выборы для одобрения его кандидатуры, притом единственной, грозило тюремное заключение). 
 
 
 
 
 

I.3. Эволюция референдума в России

Как известно, Российская империя формировалась в сложных  условиях: огромная территория, соседство  недружелюбных и воинственных кочевых  племен и т. д. Этим была обусловлена  тенденция к формированию сильной  великокняжеской (позже - царской и  императорской) власти, снижавшей роль демократических начал и не допускавшей ограничения власти монарха. Вместе с тем социальные традиции догосударственного периода исторического развития восточнославянских племен указывают на наличие и иной тенденции. По свидетельству византийского писателя П. Кесарийского (VI в.), славянские племена не управлялись одним человеком, но издревле жили в народоправстве, вся жизнь и узаконения у них были одинаковы.                                                                                                                                         Киевское государство по форме правления относится к типу раннефеодальной монархии. Это означает сохранение в составе его органов государственной власти народного собрания (вече). В современной историко-правовой науке идут споры о распространенности веча и его роли в отдельных землях. Что касается его роли в Киевском государстве, то источники не позволяют, однозначно ответить на этот вопрос. Киевское государство вряд ли можно считать демократическим, располагающим системой, представительных органов. Чего нельзя сказать о Новгороде, в общественно-политическом развитии которого большую роль сыграло то, что он не испытал на себе в полной мере характерной для Руси княжеской власти. Это создало благоприятные возможности, для развития демократических форм управления, в том числе - и унаследованных от догосударственного периода развития. Одной из них и было новгородское вече. Особую роль в формировании представительных органов власти русского централизованного государства играли Земские соборы. По своему характеру и роли это были чрезвычайные органы, к помощи которых цари и правящая верхушка прибегали только в крайних случаях, когда происходили ощутимые изменения общественного строя либо в таких изменениях ощущалась необходимость. Возникновение Земских соборов связано с потребностью преобразования России из примитивного централизованного государства в сословно-представительную монархию. Иными словами, целью созыва Иваном Грозным 27 февраля 1549 года первого Земского собора было ослабление власти бояр и усиление власти великого князя. Итогом работы первого Земского, собора стало предварительное одобрение содержания Судебника 1550 г. Земский собор в ноябре 1612 г. был созван для избрания царя. Его заседания были одними из самых продолжительных. Лишь 7 февраля 1613 г. после долгих прений состоялось избрание царем Михаила Федоровича Романова (1613-1645). На Земском соборе 1653 г. решался вопрос о приеме Украины в состав России.                                                                                                                              Следующая попытка реформирования государственной власти и России принадлежит М.М. Сперанскому. Ею реформаторская деятельность пришлась уже на иную эпоху: Европа пережила буржуазно-демократические революции, в некоторых странах действовали конституции, в ряде государств монархия в той или иной мере оказалась ограничена. Россия же вступила в XIX в. с сохранившимися в неприкосновенности самодержавием, крепостничеством и такими порядками организации государственной власти, которые не отвечали внутренним потребностям социально-экономического развития и обуславливали ее отставание от передовых стран. В основу деятельности Учредительного собрания было положено Положение о выборах в Учредительное собрание. Его разработка - заслуга Особого совещания, сформированного Временным правительством специально для этой цели. Примерно половину состава Совещания составляли кадеты и члены других буржуазных партий. Подготовленное Особым совещанием Положение о выборах в Учредительное собрание разительно отличалось от законов о выборах в Государственную думу. В частности, был установлен возрастной ценз для избирателей - 20 лет, в то время как в Англии. США, Италии, Франции он равнялся 21 году, в Бельгии. Германии, Голландии. Испании - 25 годам. Избирательные права получили женщины (в Англии. Германии. Франции и большей части штатов США они этих прав не имели). Избирательные права впервые в мире признавались за военнослужащими. Отменялись имущественный ценз, ценз оседлости и грамотности. Не было в Положении ограничений по принципу национальности и вероисповедания. Для избирателей нерусской национальности даже предусматривались дополнительные гарантии: возможность перевода избирательного бюллетеня на любой язык (ст. 60). В основу выборов был положен принцип пропорциональности, то есть принцип избрания депутатов по партийным спискам, в соответствии с процентом поданных за список голосов. Положение не предусматривало института отзыва депутатов.                                                                                                                                    Современное российское избирательное право во многом заимствовала элементы из истории нашей страны, сложность его становления обусловлена трудностью перехода от социалистического режима к демократическому.                                    Можно считать, что основы  формирования института референдума в нашей стране началось в советский период. Ст. 49 Конституции СССР 1936 года гласила, что «Президиум Верховного Совета СССР производит всенародный опрос (референдум) по своей инициативе или по требованию одной из союзных республик»⁹ т.е. референдум характеризовался лишь как всенародный опрос. Однако практики проведения в СССР и таких референдумов не было.                                                                                                                                                                                                                                                                                 Принятая в 1977 году Конституция CCCP зафиксировала референдум как всенародное голосование. Ст. 5 Конституция СССР 1977 г. предусматривала, что «наиболее важные вопросы государственной жизни выносятся на всенародное обсуждение, а также ставятся на всенародное голосование (референдум)¹⁰ ст. 108 конституции предусматривала возможность принятия на референдуме законов СССР.  Согласно Регламенту Верховного Совета СССР (ст. 49) в этом случае  Верховный Совет должен был принять специальное постановление о проведении референдума. Механизм регулирования конституционными нормами важнейших общественных отношений был во многом правовой  фикцией, поэтому на практике референдумы не проводились. Среди отсутствия референдумов в советский период можно выделить причины как технического характера –малочисленный правовой массив и отсутствие механизма проведения референдума при наличии только нормы Конституции, так и политического характера – предпочтения представительной демократии как более « безопасной» для режима. Однако отечественные ученые настаивали на необходимости принятия специального нормативного акта, посвященного порядку проведения всенародного голосования. Делались и конкретные предложения по структуре и основным положениям будущего акта. Например, В.Ф. Коток обстоятельно рассматривал вопрос о содержании будущего нормативного акта о референдуме и предлагал принять положение об общесоюзном референдуме. Эти предложения приобретали особую важность в связи с тем, что Планом организации работ по приведению законодательства Союза ССР в соответствие с Конституцией СССР, принятым Президиумом Верховного Совета СССР 12 декабря 1977 года, были предусмотрены разработка и принятие этого акта 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

II.Институт референдума в современной России

II.1. Анализ итогов референдумов за период с 1991-1996гг.                                              

Конституционно- правовое регулирование референдума объективно обусловлено противоречивой ситуацией, сложившейся в российском государстве  и обществе в период проведения экономических, политических, социально и правовых реформ. Комплексная правовая оценка  Конституционно- правовое регулирования референдума формируется в том числе на основе институционального регулирования права граждан на участие в референдуме.                                                                                   За период 1991-1996 г.г. в России по данным Национальной службы новостей были проведены следующие общефедеральные голосования:                                                      1)Референдум ( о сохранении СССР и введении поста президента РФ) 17 марта 1991             2)Выборы президента России (12 июня 1991 г.)                                                 3)Референдум ( о доверии Президенту и о необходимости проведения досрочных    выборов Президента и народных депутатов  (25 апреля 1993)                                                       4)Выборы депутатов Государственной Думы(12 декабря 1993 г. )                                        5)Референдум о принятии проекта новой Конституции РФ (12 декабря 1993 г) 6)Выборы президента РФ 1996 г. (1-й тур – 16 июня 1996 г.); (2-й тур – 3 июля 1996 г.)

 Таким образом,  можно считать, что институт референдума в России был впервые законодательно закреплен 16 октября 1990 года принятием закона « О референдуме»¹¹. Этот акт является во многом противоречивым. Он, например, предоставлял право требовать проведения референдума со стороны 1 млн. граждан Российской Федерации, но в то же время оказывалось, что это право не безусловно, ибо Закон позволял Съезду народных депутатов отклонять требования о назначении референдума. Только Съезд был вправе принимать решение о всенародном референдуме, но поскольку обязательные референдумы не предусматривались, он, обладая всей полнотой власти по важнейшим вопросам, был не заинтересован в их проведении. Все это предопределило сравнительно редкое использование референдума, несмотря на то, что в начале 90-х гг. в стране проходили глубокие реформы, и власти серьезно нуждались в выявлении воли народа. Необходимо отметить, что именно законом «О референдуме РСФСР», принятым 16 октября 1990 года  было проведено 17 марта 1991 года всенародное голосование. Была поставлена задача выявить волю народа по одному из важнейших вопросов государственной жизни: о сохранении на территории нашей страны Союза как обновленной федерации суверенных республик и введение поста Президента в России. По решению Четвёртого Съезда Народных Депутатов СССР и на основании постановления Верховного Совета СССР от 16 января 1991 года на всенародное голосование (референдум) был вынесен вопрос: «Считаете ли Вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических республик как обновлённой федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности?» Из 185,6 миллиона граждан СССР с правом голоса в референдуме приняли участие 148,5 миллиона (79,5%); из них 113,5 миллиона (76,43%) высказались за сохранение обновлённого СССР. Органы власти Груз ССР (Грузии), Латв ССР (Латвии), Лит ССР (Литвы), Молд ССР (Молдавии), Арм ССР (Армении) и Эст ССР (Эстонии) воспрепятствовали проведению референдума на территории своих республик и центральные республиканские комиссии референдума там не были созданы. Тем не менее на части этих территорий голосование было проведено - на территории воинских частей. Таким образом, большинство граждан исходило из того, что судьба народов страны неразделима, что только совместными усилиями они могут успешно решать вопросы экономического, социального и культурного развития. Получила поддержку позиция IV Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР по вопросу о сохранении Союза ССР на основе демократических преобразований. В тот же день — 17 марта 1991 года прошёл первый всероссийский референдум о введении поста президента РСФСР. В нём приняло участие 75,09 % граждан России, из них 69,85 % поддержало это предложение. Через три месяца, 12 июня 1991 года, первым президентом Российской Федерации был избран Борис Ельцин.                                                                                                          Верховным Советом СССР было принято постановление « об итогах референдума» который, постановил:                                                                                                                                            1. Государственным органам Союза ССР и республик руководствоваться в своей практической деятельности решением народа, принятым путем референдума в поддержку обновленного Союза Советских Социалистических Республик, исходя из того, что это решение является окончательным и имеет обязательную силу на всей территории СССР.                                                                                                                                     2. Рекомендовать Президенту СССР и Совету Федерации, Верховным Советам республик исходя из итогов состоявшегося референдума энергичнее вести дело к завершению работы над новым Союзным Договором с тем, чтобы подписать его в кратчайшие сроки. Одновременно ускорить разработку проекта новой Конституции Союза ССР.                                                                                                                                                                                                                                                                       3. Президиуму Верховного Совета СССР, комитетам Верховного Совета СССР и постоянным комиссиям его палат в законодательном процессе и контрольной деятельности обращать особое внимание на взаимодействие с Верховными Советами республик, всемерно способствовать улучшению функционирования всех органов государственной власти и управления.                                                                                         4. Президенту СССР, Совету Федерации и Кабинету Министров СССР, учитывая озабоченность, выраженную населением в процессе референдума СССР, принять меры к восстановлению хозяйственных связей, нарушение которых осложняет работу многих предприятий и строек, приводит к резкому ухудшению снабжения населения продовольствием и другими товарами повседневного спроса.                                          5. Советам народных депутатов, всем государственным органам на местах решительно пресекать ущемление прав гражданина независимо от его национальной принадлежности, использовать всю силу закона для недопущения разжигания национальной вражды и ненависти, принять меры к устранению нарушений жилищных, трудовых, пенсионных и других прав и свобод граждан.                                                                  6. Предложить Комитету конституционного надзора СССР дать заключение о соответствии принятых в связи с проведением референдума актов высших органов государственной власти республик, ограничивающих права граждан СССР, Конституции СССР и законам СССР.                                                                                                                                                                  7. Генеральному прокурору СССР в двухмесячный срок рассмотреть факты нарушения конституционных прав граждан, имевшие место в ходе проведения референдума СССР, и о принятых мерах доложить Верховному Совету СССР.                                          8. Рекомендовать государственным органам, учреждениям и организациям, политическим партиям, иным общественным объединениям, а также средствам массовой информации полнее учитывать в своей деятельности волю народа к сохранению нашего союзного государства. Считать необходимым принять меры по обеспечению строгого соблюдения законов Союза ССР, недопущению противоборства союзного и республиканского законодательства, по консолидации и сплочению общества на путях его демократического обновления.¹²                                                                  Однако, оглядываясь назад мы видим, что первый проект Союзного договора был опубликован 25 ноября 1990 г. В нём мы читаем: "Союз ССР и республики обеспечивают свободное развитие и защиту всех форм собственности... Республики являются собственниками земли, её недр и других природных ресурсов на своей территории...". В проекте мы не найдём даже упоминания о социалистических республиках, вместо них фигурируют "суверенные" республики. Буквально накануне референдума, 12 марта 1991 г. был опубликован проект "Договора о Союзе суверенных республик", который почти повторяет основные положения так называемого Союзного договора. В нём в качестве названия союзного государства составители использовали словосочетание "Союз ССР", не дав ни в одной из его статей полной расшифровки. Таким образом это можно считать введением в заблуждение широких масс трудящихся.                                                                                                                                    И, наконец, после августовского переворота, 27 ноября 1991 г., Горбачёв обнародовал свой последний документ - проект "Договора о Союзе Суверенных Государств". В нём уже нет упоминания о референдуме 17 марта, а о государственном устройстве союза говорится следующее: "Союз Суверенных Государств (ССГ) - конфедеративное демократическое государство... Государства, образующие Союз, сохраняют за собой право на самостоятельное решение всех вопросов своего развития...". Как видим, народам Советского Союза предложили вместо федерации, за которую они голосовали, аморфное конфедеративное образование.                                                                                                                                                            25 апреля 1993 года состоялся всероссийский референдум, на который выносились следующие вопросы:                                                                                                                                        Доверяете ли Вы Президенту Российской Федерации Б. Н. Ельцину? (58,7 %, ответивших «да»                                                                                                                                           Одобряете ли Вы социально-экономическую политику, осуществляемую Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации с 1992 года? (53,0 %, ответивших «да»                                      Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов Президента Российской Федерации? (49,5 %, ответивших «да»)                                                                                                                                          Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов Российской Федерации? (47,2 %, ответивших «да»)                                                                            5 мая 1993 г. Центральная комиссия Всероссийского референдума подвила его итоги и установила на основании протоколов окружных комиссий и в соответствии со ст. 35 Закона «О референдуме РСФСР»:                                                                                                                                                                                                1. Всероссийский референдум 25 апреля 1993 г. состоялся.                                                                                         2. По первому и второму вопросам решения приняты, так как за них проголосовало более половины граждан, принявших участие в референдуме.                                                                                         3. По третьему и четвертому вопросам решения не приняты, так как за них проголосовало менее половины граждан, имеющих право участвовать в референдуме¹³. Конституционный Суд установил, что по первым двум вопросам референдума, имеющим нравственно-оценочный и политический характер, для принятия положительного решения требуется большинство голосов от числа проголосовавших. Положительное решение по третьему и четвертому вопросам носит конституционный характер и должно быть принято большинством от общего числа избирателей. Отсюда вытекает разная методика подсчета процентов по вопросам 1 — 2 и 3 — 4. Референдум был проведён несмотря на то, что вынесение на референдум п. 2 не соответствовало действовавшей на тот момент Конституции Российской Федерации — России 1978 года. Сам референдум породил множество вопросов: юридических, морально-этических и политических. Интенсивные споры породили сами формулировки вопросов, и их возможные юридические и политические последствия. Например вопрос о доверии президенту и одновременный вопрос о досрочных выборах мог породить множество возможных трактовок результатов. Другая неопределённость связана с пониманием, являются ли решения обязательными к исполнению и при каком именно количестве полученных голосов. С этим связан и вопрос о необходимом кворуме для принятия решения по каждому вопросу.                                                                                                                           А.Фёдоров, советник А. В. Руцкого говорил: «Результаты референдума не смогли разрешить политический и конституционный кризис, что в итоге привело к роспуску президентом Ельциным Верховного совета 21 сентября 1993 года, к последующему вооруженному противостоянию сторонников Верховного совета России и правоохранительных органов, сохранивших верность президенту, кровопролитным событиям в Москве 3-4 октября 1993 года, принятию новой конституции, с закреплёнными в ней расширенными полномочиями президента и двухпалатным парламентом, одновременно были проведены выборы в Государственную думу и Совет Федерации.                                                                                                                                                12 декабря 1993 года на основании Указа Президента РФ от 15 октября 1993 года № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции РФ 12 декабря 1993 года»¹⁴ состоялся всероссийский референдум. Особенность референдума, проведенного 12 декабря 1993 года состояла в том, что одновременно с принятием новой Конституции проходили выборы в Федеральное Собрание, предусмотренное еще не принятой Конституцией. Однако возможность того, что проект может быть не принят избирателями, была учтена Президентом, который ранее (21 сентября 1993 года) издал Положение о федеральных органах власти на переходный период. Следовательно, для выборов в Федеральное Собрание существовала правовая база. Таким же путем (Указы об уточнении Положений о выборах депутатов Государственной Думы и Совета Федерации в 1993 года) было установлено, что выборы считаются состоявшимися, если число действительных бюллетеней составит не менее 25% от числа зарегистрированных избирателей. Избирательная кампания 1993 года проходила в сложный период -трагический финал конституционного кризиса наложил отпечаток на всю политическую жизнь. В ходе голосования 12 декабря 1993 г. конституционный проект был отвергнут в 24 субъектах РФ, в том числе, в 8 из 20 республик. В 17 регионах (не считая Чечни) референдум просто не состоялся из-за низкой явки избирателей: в том числе в Татарстане, где проживало около 4 миллионов человек. По мнению многих экспертов реально участие в выборах и голосовании по Конституции приняло менее 50% населения. Эти мнения косвенно подтверждает и тот факт, что вся первичная документация по итогам референдума была крайне подозрительно-поспешно уничтожена под предлогом, что её негде хранить. Это, при том, что современные технологии архивирования документации, на основе систем магнитной или оптической записи и предварительного сжатия информации, позволяют хранить электронную версию документов практически вечно и в очень компактном виде.                                                                                                                                                      Однако, несмотря на мрачные пророчества оппозиции, все оппозиционные партии получили право на ведение избирательной кампании и участие в выборах, постепенно  возобновили выпуск изданий антипрезидентские по своей направлен-ности средства массовой информации. Политический режим сохранял прежний демократический характер, общество осознавало необходимость политической стабильности и создания прочной конституционной законности.                                      Принятие новой Конституции России 1993 года означало также легализацию тех действий президента Б.Н. Ельцина, которые он совершил, выходя за рамки своих полномочий: приостановление действия Конституции 1978 года, по существу, роспуск высшего представительного органа - Съезда народных депутатов и созданного им Верховного Совета Российской Федерации, изменение порядка выборов во вновь создаваемые высшие представительные органы и другие мероприятия такого рода, осуществленные указами Президента.¹⁵ Помимо того, нужно указать на такие традиционные проблемы непосредственной демократии, как доступ к голосованию, подделка подписей, неточность в формулировках, проблема явки и кворума, проблема осведомлённости голосующих, ослабление за счёт референдума законодательной власти, проблема учёта голосов и защита мнения несогласного меньшинства, а также новоявленные проблемы последнего времени, как-то: не подконтрольность финансовых расходов; оплата за подпись при сборе подписей, обман при расчётах голосов; вводящие в заблуждение рекламные компании, вмешательство видео и теле-демократии.                                                                                                Таким образом, можно сделать вывод, что референдум будет политически и идеологически эффективен лишь в том случае, «…если он по природе своей как весьма важный демократический институт, будет правильно понят и поддержан широкими слоями населения, будет иметь своей целью при решении политических вопросов четко выраженную гуманную цель, если общественное мнение не будет увлечено и дезориентировано псевдодемократическими лозунгами и призывами, а также ложными социальными ценностями…»¹⁶